構(gòu)筑“十四五”江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新布局

劉西忠

黨的十八大以來，中央高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十九大報告指出，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”;2018年11月，中央出臺《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》;2019年8月，習近平總書記強調(diào)，要推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。梳理分析改革開放以來江蘇國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃（計劃）中區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變，對于科學(xué)謀劃“十四五”江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、在更高起點上推動省域一體化具有重要意義。

五年規(guī)劃（計劃）中的江蘇區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變

區(qū)域發(fā)展的理論和實踐表明，區(qū)域發(fā)展過程是一個“均衡—非均衡—均衡”不斷交替的動態(tài)過程。改革開放以來，江蘇高度重視省內(nèi)區(qū)域間發(fā)展不平衡問題，在不同時期采取有針對性的發(fā)展戰(zhàn)略，大致可以分為三個階段。

從改革開放到“八五”計劃，“蘇南率先突破”的發(fā)展時期。改革開放后，我國實施區(qū)域優(yōu)先發(fā)展政策，把沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展放在突出位置。在20世紀80年代初，江蘇提出“積極提高蘇南，加快發(fā)展蘇北”方針，蘇南成為投資和建設(shè)的重點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，形成了享譽全國的“蘇南模式”，在“七五”時期形成了由沿海開放城市—沿海經(jīng)濟開放區(qū)—其他開放地區(qū)的多層次、有重點的對外開放格局。在“八五”期間，江蘇堅持分類指導(dǎo)，一手抓好經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，“加快開發(fā)沿海，重點發(fā)展沿江，積極建設(shè)東隴海沿線”，一手抓好以淮北為重點的經(jīng)濟薄弱地區(qū)，分別制定了沿江地區(qū)和淮北地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

從“九五”計劃到“十一五”規(guī)劃，著眼于縮小南北差距的“區(qū)域共同發(fā)展”戰(zhàn)略時期。1995年中共十四屆五中全會把“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為今后15年我國經(jīng)濟和社會發(fā)展必須貫徹的一條重要方針。1994年省第九次黨代會首次提出“區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略”，作為未來江蘇現(xiàn)代化建設(shè)的三大發(fā)展戰(zhàn)略之一。1996年初，“九五”計劃把全省11個地級市劃分為沿江、淮海兩個經(jīng)濟區(qū)域，提出重點實施“海上蘇東”“淮北地區(qū)致富”兩大跨世紀工程，推進城鄉(xiāng)一體化。2001年初，“十五”計劃提出實施城市化戰(zhàn)略，重點建設(shè)南京、蘇錫常和徐州三大城市圈，并依據(jù)區(qū)域發(fā)展不平衡、梯度特征明顯的省情實際，將全省劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域，繼續(xù)實施“海上蘇東”工程，促進區(qū)域共同發(fā)展。2006年初，“十一五”規(guī)劃提出，依托南京、蘇錫常和徐州三個都市圈，加快建設(shè)沿江城市群，積極推動?xùn)|隴海城市發(fā)展，并提出蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興的分類指導(dǎo)目標。

從“十二五”規(guī)劃至今，以新發(fā)展理念引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時期。黨的十八大之后，習近平總書記多次強調(diào)要繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，并通過縮小發(fā)展單元、實施更加精準的政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年初，江蘇“十二五”規(guī)劃提出，提升發(fā)展長江三角洲（北翼）核心區(qū)城市群，培育三大區(qū)域發(fā)展新優(yōu)勢，積極推進長江三角洲一體化進程，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建“核心（長江三角洲北翼核心區(qū)）優(yōu)化、雙帶（沿海和東隴海發(fā)展帶）重點、多極拓展”的建設(shè)開發(fā)空間布局。2016年初，“十三五”規(guī)劃強調(diào)，在更高層次上推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌實施蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)和沿滬寧線、沿江、沿海、沿東隴海線經(jīng)濟帶戰(zhàn)略組合，推進沿運河地區(qū)加快發(fā)展，培育國家級江北新區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟增長點和淮河生態(tài)經(jīng)濟帶等增長極，打造長江經(jīng)濟帶建設(shè)先行先導(dǎo)地區(qū)，全面融入國家區(qū)域發(fā)展總體布局。2017年5月，在《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》基礎(chǔ)上，江蘇提出“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略。2019年7月，省委十三屆六次全會提出，重點推進包括省內(nèi)全域一體化在內(nèi)的六個一體化，旨在打破傳統(tǒng)的蘇南、蘇中、蘇北三大板塊的地理分割和行政壁壘，從行政區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向功能區(qū)經(jīng)濟，推動各區(qū)域之間分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、特色發(fā)展。

從改革開放之初到“十三五”時期，江蘇的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出以下特點：在區(qū)域發(fā)展理念上，注重中國特色社會主義理論的引領(lǐng)，特別是近年來，新發(fā)展理念、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和以人民為中心的發(fā)展思想等，在規(guī)劃中越發(fā)得到鮮明的體現(xiàn);在區(qū)域發(fā)展進程上，江蘇的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間存在著高度的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)既體現(xiàn)為一種貫徹、呼應(yīng)和細化，也體現(xiàn)為一種超前、示范和創(chuàng)新;在區(qū)域發(fā)展主線上，從“區(qū)域共同發(fā)展”戰(zhàn)略到“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略，體現(xiàn)的是發(fā)展理念的深化和升華，不僅強調(diào)全省不同區(qū)域都要發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕，而且強調(diào)不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同領(lǐng)域的發(fā)展都要具有協(xié)調(diào)性。

推動形成與現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)的“十四五”省域一體化發(fā)展新布局

習近平總書記指出，“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標，同時還是評價發(fā)展的標準和尺度，是發(fā)展兩點論和重點論的統(tǒng)一，是發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一，是發(fā)展短板和潛力的統(tǒng)一”。推動“十四五”江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，著眼于從高水平全面小康到現(xiàn)代化的時空轉(zhuǎn)換這一大背景，胸懷兩個大局，突出協(xié)調(diào)發(fā)展主題，著力推動高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理、高品質(zhì)生活，構(gòu)筑省域一體化發(fā)展新布局。

以增強省域一體化發(fā)展新優(yōu)勢為主攻目標。當前，江蘇推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅持由點到線到面，實現(xiàn)軸線帶動與城市群結(jié)合，按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，重點規(guī)劃建設(shè)若干個現(xiàn)代化都市圈。在省級層面積極推進出臺南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定蘇錫常、淮海經(jīng)濟區(qū)和通泰鹽都市圈等專項發(fā)展規(guī)劃。把江蘇“十四五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，與江蘇主要都市圈發(fā)展規(guī)劃、江蘇各項專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、江蘇各城市發(fā)展規(guī)劃有機貫通起來，增強江蘇參與新一輪區(qū)域發(fā)展的新優(yōu)勢，提升江蘇發(fā)展新動能。

以推動形成高質(zhì)量的區(qū)域布局為鮮明特色。以城市空間布局調(diào)整為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化調(diào)整為重點，統(tǒng)籌中心城市與支點城市、糧食生產(chǎn)與生態(tài)安全、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興，加速經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)，打造高質(zhì)量發(fā)展的強磁場。要跳出一體化就是一樣化的思維誤區(qū)，發(fā)揮各個區(qū)域的比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。要通過現(xiàn)代化都市圈建設(shè)等手段，把各自獨立發(fā)展的一群城市，轉(zhuǎn)化為分工合理、相互貫通的發(fā)展共同體，多維度多形態(tài)多層次推動新型城市化和新型城鎮(zhèn)化，以省域一體化助推長三角高質(zhì)量一體化，在全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大局中有更多擔當作為。

以逐步實現(xiàn)高效能的空間治理為顯著標識。推動省域一體化，關(guān)鍵是推動一體化體制機制創(chuàng)新，形成跨區(qū)域的高效能空間治理體系，推動省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要通過體制機制創(chuàng)新，著力破除行政壁壘和跨區(qū)域物理隔閡，促進生產(chǎn)要素發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，實現(xiàn)1+1+1>3的放大效應(yīng)。要推動省級治理的重點由設(shè)區(qū)市點上的治理向不同設(shè)區(qū)市之間的組團治理特別是現(xiàn)代化都市圈治理跨越，由以政府為主導(dǎo)的層級治理向政府間合作治理跨越，由以行政手段為主向以經(jīng)濟、社會和法律手段為主跨越，強化不同的城市之間的分工合作與協(xié)同，形成高效有機的發(fā)展共同體。

以努力創(chuàng)造高品質(zhì)的生活空間為價值依歸。習近平總書記明確提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大目標：基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當。人民生活高品質(zhì)，既是省域一體化發(fā)展的價值追求，也是“十四五”江蘇開啟現(xiàn)代化新征程的重要體現(xiàn)。在我國社會主要矛盾中，如果說不充分更多的是一個時間概念，那么不平衡更多的是一個空間概念，從不平衡到平衡，更需要一個空間調(diào)整的過程。要善于把發(fā)展落差變?yōu)榘l(fā)展空間，統(tǒng)籌生活生產(chǎn)生態(tài)布局，實現(xiàn)全省范圍內(nèi)資源要素的優(yōu)化配置。要以通勤的便利化和公共服務(wù)均等化為主要標志，以美麗江蘇為底色，持續(xù)優(yōu)化省域空間布局，讓發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的人民，能夠共享改革發(fā)展的成果，能夠共享幸福美好生活。

（作者系江蘇省社科聯(lián)研究室主任）

責任編輯：包詠菲