打造最講信用城市的指標(biāo)體系研究

杭州市發(fā)改委課題組

[摘 要] 在當(dāng)前全面建設(shè)我國社會(huì)信用體系的大背景下，城市成為了社會(huì)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要載體，信用城市的創(chuàng)建也就由此而生。如何建立信用城市科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，本文從第三方的視角刨析當(dāng)前國家信息中心中經(jīng)網(wǎng)的信用城市評(píng)價(jià)體系，提出了改進(jìn)的建議，對(duì)于引導(dǎo)城市的社會(huì)信用體系高水平發(fā)展，有重要的意義。

[關(guān)鍵詞] 高水平;信用城市;指標(biāo)體系

[中圖分類號(hào)] F832.4;F203[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）10-0042-03

社會(huì)信用體系是維系一個(gè)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的最重要的基礎(chǔ)，無數(shù)的理論研究成果以及案例顯示，良好的社會(huì)信用體系可以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提升居民生活品質(zhì)以及幸福感和提高城市的核心競爭力。近年來特別是在黨的十八大以來，每個(gè)城市從政府到企業(yè)到個(gè)人，都在不斷提高對(duì)信用體系件建設(shè)的關(guān)注與重視，信用城市建設(shè)也迎來了新的機(jī)遇期。

一、建設(shè)信用城市的環(huán)境分析

（一）宏觀環(huán)境下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加關(guān)注社會(huì)信用體系建設(shè)

2007年8月出版《之江新語》，是習(xí)近平同志治國理政思想的萌發(fā)與最初實(shí)踐。在《之江新語》中，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志談到社會(huì)信用體系建設(shè)問題時(shí)就指出，打造“信用浙江”，就要進(jìn)一步強(qiáng)化政府信用，提升企業(yè)信用，建立社會(huì)信用;就要進(jìn)一步健全信用制度，強(qiáng)化信用監(jiān)管，倡導(dǎo)信用文化，營造信用環(huán)境;就要以企業(yè)為主體，建立包括信用信息、信用評(píng)價(jià)、信用激勵(lì)和失范懲罰機(jī)制在內(nèi)的社會(huì)信用體系;就要充分發(fā)揮政府在信用建設(shè)中的表率作用，樹立誠信的形象，建設(shè)“信用政府”。從《之江新語》中習(xí)近平關(guān)于信用體系建設(shè)的講話中我們不難看出，中國的社會(huì)信用體系建設(shè)，政府信用是關(guān)鍵，信用機(jī)制（信用信息共享、懲戒與激勵(lì)、信用監(jiān)管等）是基礎(chǔ)，這條建設(shè)方向應(yīng)該引起高度的關(guān)注。

黨的十八大報(bào)告指出，倡導(dǎo)誠信的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。誠信是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，一直以來都把誠信作為為人和治國理政之道。當(dāng)前我們的國家在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢想，僅有物質(zhì)豐裕的社會(huì)是不夠的，更需要誠信有序的社會(huì)。黨的十九大報(bào)告從深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革、加強(qiáng)思想道德建設(shè)、推進(jìn)誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化、著力解決突出環(huán)境問題等不同角度多次提及公信力、誠信和信用內(nèi)容，在黨的歷史上尚屬首例。這充分說明黨中央對(duì)信用體系建設(shè)高度重視，也凸顯了信用體系建設(shè)的重要性。

從黨代會(huì)到中央會(huì)議精神中不斷把信用體系建設(shè)作為重要的議題，體現(xiàn)了黨中央對(duì)于社會(huì)信用體系建設(shè)的高度重視，信用也正在成為各級(jí)政府管理的重要手段。

（二）中觀環(huán)境下，打造高水平信用城市的條件已經(jīng)成熟

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與信用水平之間的高度相關(guān)關(guān)系已經(jīng)得到了學(xué)界的論證。近年來我國各大城市的經(jīng)濟(jì)都在高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整也在不斷優(yōu)化，以互聯(lián)網(wǎng)+為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為重要支柱。但是我們必須看到數(shù)字經(jīng)濟(jì)在很大程度上是虛擬經(jīng)濟(jì)，更加需要高水平的信用體系控制風(fēng)險(xiǎn)，助力經(jīng)濟(jì)增長。

2.金融發(fā)展。我國城市化的進(jìn)程中，形成了第三產(chǎn)業(yè)集聚的經(jīng)濟(jì)格局，特別是房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和消費(fèi)理念的轉(zhuǎn)變，極大地促進(jìn)了金融業(yè)在城市的發(fā)展，但隨之而來的金融領(lǐng)域的信用風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。在當(dāng)前國內(nèi)國際形勢復(fù)雜多變的情況下，需要通過完善的信用體系防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)發(fā)展。城市居民生活富裕，文化素質(zhì)高，建設(shè)高水平的社會(huì)信用體系條件成熟。信用關(guān)系是建立在信任基礎(chǔ)上，是社會(huì)文明和社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。我國改革開放40余年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的得到了長足的發(fā)展，同時(shí)也產(chǎn)生了很多社會(huì)內(nèi)部的矛盾。利用社會(huì)信用體系來提升社會(huì)治理能力和水平，推動(dòng)和諧社會(huì)發(fā)展，是值得探索的路徑。

4.政府管理。政府既是城市的管理者也是城市的服務(wù)者，隨著政府管理職能轉(zhuǎn)變，以信用作為管理的工具與手段，推動(dòng)政府管理水平的提升。

5.著眼未來。城市正在成為青年人工作生活的集聚地和向往地，越是特大城市對(duì)于青年人的吸引力也越來越大。青年人的信用關(guān)系到我國社會(huì)信用體系建設(shè)的未來，通過信用城市建設(shè)真實(shí)可靠的青年信用體系。

（三）微觀環(huán)境下，構(gòu)建高水平信用城市評(píng)價(jià)體系有理論與實(shí)踐價(jià)值

城市是我國社會(huì)信用體系建設(shè)的重要實(shí)踐和探索，信用城市建設(shè)也將直接影響我國社會(huì)信用體系建設(shè)。首先，信用城市評(píng)價(jià)體系是理論創(chuàng)新。當(dāng)前城市作為社會(huì)信用體系建設(shè)的一個(gè)重要載體，已經(jīng)發(fā)揮著重要的作用。社會(huì)信用對(duì)于經(jīng)濟(jì)、金融、市場交易、思想道德、社會(huì)治理等領(lǐng)域都將產(chǎn)生積極影響。因而信用理論在城市的實(shí)踐仍需要進(jìn)一步的創(chuàng)新。其次，信用城市評(píng)價(jià)體系是實(shí)踐導(dǎo)向?？茖W(xué)的、完整的、目標(biāo)明確的指標(biāo)體系實(shí)質(zhì)就是城市信用體系建設(shè)的行動(dòng)路徑，對(duì)于信用城市的建設(shè)具有明確的導(dǎo)向性。

二、信用城市評(píng)價(jià)體系解析

（一）當(dāng)前信用城市評(píng)估的主要做法

1.信用城市評(píng)估的基本情況

社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市（下簡稱“信用示范城市”）評(píng)估工作始于2015年，國家發(fā)改委、人民銀行組織首批43個(gè)城市（城區(qū)）信用示范城市創(chuàng)建工作，連續(xù)三年（2017-2019年）印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市評(píng)審指標(biāo)》，并委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。2018年，首批13個(gè)信用示范城市名單公布，2019年又有16個(gè)城市（區(qū)）成功入圍。

在開展信用示范城市創(chuàng)建評(píng)比工作的同時(shí)，2015年，國家發(fā)改委委托國家信息中心中經(jīng)網(wǎng)建設(shè)“全國城市信用狀況監(jiān)測平臺(tái)”，建立并修訂完善城市信用監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國36個(gè)省會(huì)城市、261個(gè)地級(jí)城市和375個(gè)縣級(jí)城市開展信用監(jiān)測評(píng)價(jià)，并通過信用中國網(wǎng)站定期發(fā)布城市信用狀況監(jiān)測指數(shù)。

從實(shí)際操作過程來看，城市信用狀況監(jiān)測指數(shù)及其排名是信用示范城市評(píng)估過程中一項(xiàng)重要的參考依據(jù)，且城市信用狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測與信用示范城市靜態(tài)評(píng)估兩者之間形成了相互制約。

2.信用城市評(píng)估指標(biāo)體系解析

從兩套評(píng)估體系的對(duì)比來看，兩者在具體的評(píng)估內(nèi)容上有較多的相似之處，但又有所區(qū)別。以2019年版社會(huì)信用體系建設(shè)示范城市評(píng)估指標(biāo)體系和2019年版城市信用監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系為例（見表1）。

首先，從相似之處看，兩者都傾向于對(duì)當(dāng)前各城市信用體系建設(shè)工作的考核評(píng)價(jià)，而并不是對(duì)城市整體信用狀況、整體信用水平的綜合評(píng)價(jià)。也就是說，無論是信用示范城市評(píng)價(jià)，還是城市信用監(jiān)測評(píng)價(jià)，實(shí)際上評(píng)價(jià)的主要意圖還是服務(wù)于上級(jí)主管部門對(duì)各地信用建設(shè)推進(jìn)力度、信用工作落實(shí)情況的考核評(píng)估。因此，兩者在評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建上具有較多相似性。例如，信用示范城市的評(píng)價(jià)內(nèi)容從貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署情況、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀情況、政務(wù)誠信建設(shè)、商務(wù)誠信建設(shè)、社會(huì)誠信建設(shè)、司法公信建設(shè)等10個(gè)維度展開，城市信用監(jiān)測的評(píng)價(jià)內(nèi)容從守信激勵(lì)和失信治理、信用制度和基礎(chǔ)設(shè)施、誠信文化和誠信建設(shè)、信用服務(wù)和信用創(chuàng)新、營商環(huán)境5個(gè)維度展開，比對(duì)兩者的監(jiān)測指標(biāo)和評(píng)估內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，在信用制度和信用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信用服務(wù)與應(yīng)用、紅黑名單等信用監(jiān)管、誠信文化宣傳與失信治理等都是類同的。此外，兩者在評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的來源上也具有相似性。

其次，從不同之處看，信用示范城市評(píng)估體系的維度較城市信用監(jiān)測體系更為全面綜合。在評(píng)估內(nèi)容上，前者包含49個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，后者包含16項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。舉例來說，信用示范城市評(píng)估體系有針對(duì)性的強(qiáng)調(diào)了金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性，但城市信用狀況監(jiān)測體系則突出了營商環(huán)境的監(jiān)測;信用示范城市評(píng)估體系強(qiáng)調(diào)了城市主管部門對(duì)信用體系建設(shè)的重視程度、工作保障與推進(jìn)落實(shí)的考核，城市信用狀況監(jiān)測體系則更多強(qiáng)調(diào)對(duì)信用建設(shè)過程與結(jié)果的評(píng)價(jià)。另外，在在評(píng)估方法和評(píng)測結(jié)果時(shí)效上兩者有一定的區(qū)別，信用示范城市評(píng)估采用計(jì)分模型，而后者采用線性加權(quán)模型;信用示范城市評(píng)估的結(jié)果一般以一年為一個(gè)完整的評(píng)估年度，而后者目前可以達(dá)到按月評(píng)估與發(fā)布。

（二）主要問題

1.在評(píng)價(jià)體系層面

兩套體系均過于強(qiáng)調(diào)對(duì)各地信用建設(shè)部門的工作內(nèi)容的考核評(píng)價(jià)，忽視了城市信用體系建設(shè)中其他參與主體所發(fā)揮的作用。例如，沒有很好的將城市公眾、企業(yè)對(duì)城市信用治理主觀感受納入監(jiān)測評(píng)估;沒有將重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)納入監(jiān)測，例如地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)債企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)、上市公司股權(quán)質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)、城市居民的杠桿率等進(jìn)行監(jiān)測評(píng)估;忽視了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動(dòng)對(duì)信用的影響，沒有將城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等宏觀因素納入監(jiān)測。

2.在評(píng)價(jià)方法與實(shí)施層面

在數(shù)據(jù)來源上，兩者過于依賴城市信用平臺(tái)與公共信用數(shù)據(jù)，忽視了對(duì)統(tǒng)計(jì)部門數(shù)據(jù)、央行征信數(shù)據(jù)、行業(yè)監(jiān)管部門數(shù)據(jù)、第三方商業(yè)信用數(shù)據(jù)，以及互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的挖掘與使用。在評(píng)價(jià)模型方法上，無論是計(jì)分模型，還是線性加權(quán)綜合模型，采用單一模型在適用范圍上都有一定的局限性。在評(píng)價(jià)實(shí)施過程中，盡管委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，但第三方在評(píng)估過程中的獨(dú)立性和公正性仍然受到一定的質(zhì)疑，一定程度影響了評(píng)估結(jié)果的社會(huì)影響力。

三、信用城市評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的建議：基于第三方視角

1.建議增加關(guān)于公眾對(duì)城市信用治理主觀感受的監(jiān)測評(píng)價(jià)

提高公眾的滿意度是城市信用體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。無論是信用示范城市評(píng)估，還是城市信用監(jiān)測評(píng)價(jià)，都必須以公眾對(duì)城市信用治理的主觀感受為重要評(píng)價(jià)依據(jù)。一座城市的信用體系建設(shè)水平和建設(shè)取得的成效，滿意度是公眾主觀感受衡量的重要標(biāo)準(zhǔn)。公眾對(duì)城市信用環(huán)境和信用治理的滿意度越高，表明當(dāng)?shù)匦庞媒ㄔO(shè)取得的成效越顯著。

公眾對(duì)城市信用治理的滿意度監(jiān)測評(píng)價(jià)可以從以下幾個(gè)方面展開：首先，是一座城市公眾對(duì)信用的感知，滿意度的形成基礎(chǔ)是公眾的合理感知，因此信用感知度監(jiān)測評(píng)價(jià)是重要的一面;其次，是城市公眾對(duì)政府部門信用體系建設(shè)工作的評(píng)價(jià)，可以將當(dāng)前政府信用體系建設(shè)工作內(nèi)容和工作重點(diǎn)作為評(píng)價(jià)的對(duì)象，以政府信用規(guī)劃目標(biāo)完成進(jìn)度作為評(píng)價(jià)尺度和依據(jù);最后，是公眾對(duì)城市信用環(huán)境、政府信用監(jiān)管、社會(huì)各界參與情況、信用為民便民等方面的態(tài)度意見評(píng)價(jià)。

2.建議增加重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)主體信用違約風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測評(píng)價(jià)

信用監(jiān)測評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容之一是信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測?，F(xiàn)有評(píng)價(jià)體系中主要的信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評(píng)價(jià)集中在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)層面，這一監(jiān)測忽視了另外幾大類重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，包括地方政府和城投公司債務(wù)負(fù)擔(dān)的監(jiān)測、發(fā)債企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、上市公司股權(quán)質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、居民債務(wù)負(fù)擔(dān)的監(jiān)測。

3.建議增加對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域突發(fā)重大公共事件的監(jiān)測評(píng)價(jià)

當(dāng)前，政務(wù)、商務(wù)、社會(huì)和司法四大領(lǐng)域信用監(jiān)測主要以公共信用信息記錄、紅黑名單為監(jiān)測重點(diǎn)和考核評(píng)估依據(jù)，并在上述基礎(chǔ)上，逐步探索重點(diǎn)行業(yè)的公共信用綜合評(píng)價(jià)與信用應(yīng)用，包括推進(jìn)信用分級(jí)分類監(jiān)管。但進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，這一監(jiān)測忽視了對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域突發(fā)重大公共事件的監(jiān)測評(píng)價(jià)，例如個(gè)別城市管理部門在此次新冠疫情為代表的公共衛(wèi)生事件中暴露的應(yīng)急響應(yīng)能力缺位和管理失職;此外，包括社會(huì)治安事件、安全生產(chǎn)重大責(zé)任事故、重大社會(huì)輿情事件等，也應(yīng)一并納入監(jiān)測與考核評(píng)價(jià)的范疇。

4.建議進(jìn)一步豐富數(shù)據(jù)來源渠道，提升數(shù)據(jù)采集效率

當(dāng)前信用城市考核評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，可量化的部分主要來源于城市各級(jí)行政管理部門提供的政府公共信用信息數(shù)據(jù)，一般由地方上具體負(fù)責(zé)信用管理的部門牽頭組建公共信用信息平臺(tái)，并按照各地制定的信用信息采集目錄設(shè)定的采集范圍和標(biāo)準(zhǔn)，按期匯總并逐級(jí)上報(bào)，采集時(shí)間短的一天，長的需要半年甚至一年。不可量化部分包括中央指示與重要文件精神上傳下達(dá)、各類涉信用規(guī)章制度建立與規(guī)范程度、組織和保障制度的完善程度等，主要根據(jù)上級(jí)部門的考核評(píng)價(jià)結(jié)果，以及各城市出臺(tái)的文件制度數(shù)量等予以定性打分。因此，數(shù)據(jù)來源渠道相對(duì)單一，另外評(píng)價(jià)結(jié)果存在一定的滯后性。建議納入統(tǒng)計(jì)部門宏觀數(shù)據(jù)、央行征信數(shù)據(jù)、行業(yè)監(jiān)管部門數(shù)據(jù)、第三方商業(yè)信用數(shù)據(jù)，以及互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，進(jìn)一步豐富數(shù)據(jù)維度。

5.建議引進(jìn)更多第三方力量參與評(píng)價(jià)，增加對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的社會(huì)監(jiān)督

當(dāng)前的信用城市評(píng)估盡管已經(jīng)采用第三方評(píng)估，但評(píng)估主體較為單一，且評(píng)估主體的產(chǎn)生并不是完全市場化方式。這容易滋生權(quán)力尋租，以及買賣評(píng)級(jí)現(xiàn)象。因此，建議采用市場化招標(biāo)方式，吸納至少2-3家以上第三方力量參與整個(gè)評(píng)估，以維持評(píng)估結(jié)果的公開公平。同時(shí)，建議公開相關(guān)評(píng)估環(huán)節(jié)，接受各界社會(huì)監(jiān)督，從而提升評(píng)估結(jié)果的公信力。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]