政府購買環(huán)境公共服務(wù)困境及對策

金福子 劉仕宇 吳林奕

[摘 要]隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入開展與市場經(jīng)濟(jì)的漸趨成熟，政府購買逐漸成為環(huán)境公共服務(wù)主要的供給方式。然而，我國政府購買環(huán)境公共服務(wù)在準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段與反饋階段均面臨不同困境。針對不同階段面臨的問題，單一治理難以發(fā)揮功效，需要通過專項(xiàng)立法，培育社會力量，完善信息公開制度，健全監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新績效評價體系等工作的同步開展，從而推動政府購買環(huán)境公共服務(wù)活動健康發(fā)展，不斷滿足公眾日益多元化的環(huán)境公共服務(wù)需求。

[關(guān)鍵詞]政府購買;環(huán)境公共服務(wù);困境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.105

1 引言

一直以來我國環(huán)境公共服務(wù)的提供長期由政府主導(dǎo)，隨著人們對環(huán)境公共服務(wù)多樣化高品質(zhì)化的需求不斷增長，單純依靠政府主導(dǎo)難以實(shí)現(xiàn)人民向往的美好生活。黨的十九屆四中全會明確指出：“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！币虼送ㄟ^政府購買的形式向社會提供環(huán)境公共服務(wù)，鼓勵社會力量參與相關(guān)服務(wù)的供給就成為當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變提高自我服務(wù)能力的重要改革方向。當(dāng)前，各級政府購買環(huán)境公共服務(wù)活動正在積極探索與深入開展，取得了顯著的改革成效，但諸如法律構(gòu)架、社會基礎(chǔ)、監(jiān)督體系以及相關(guān)評價體系等尚未完善等困境也逐漸浮現(xiàn)，影響著我國政府購買環(huán)境公共服務(wù)進(jìn)一步的深化，本文就相關(guān)困境開展研究與討論，并擬提出具有針對性的對策建議。

2 政府購買環(huán)境公共服務(wù)的現(xiàn)狀

以1994年深圳市羅湖區(qū)政府對環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行政府購買為標(biāo)志，政府購買公共服務(wù)的模式被引入中國并在環(huán)境領(lǐng)域先行開展，經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，我國政府購買環(huán)境公共服務(wù)活動進(jìn)入深化政策細(xì)節(jié)與廣泛推行實(shí)踐時期，當(dāng)前其全過程可以劃分為三個部分：準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段以及反饋階段。

在準(zhǔn)備階段中，《政府采購法》《政府采購環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見》《政府購買服務(wù)管理辦法》等一系列法規(guī)文件出臺，對政府購買環(huán)境公共服務(wù)活動進(jìn)行了規(guī)范性文本的鋪墊，同時對于相關(guān)社會組織和企業(yè)的扶持政策與文件較少，尚未出現(xiàn)大量的專門企業(yè)與成熟的環(huán)保型社會組織群體。

在實(shí)施階段中，主要涉及信息公開以及監(jiān)督活動等內(nèi)容。在信息公開方面，《政府購買服務(wù)管理辦法》對政府政府購買環(huán)境公共服務(wù)提出明確要求，但當(dāng)前相關(guān)信息完整度不高，信息公開平臺內(nèi)容質(zhì)量與利用率較低。在監(jiān)督方面，政府購買環(huán)境公共服務(wù)的監(jiān)督分屬于不同的部門，仍是以政府本身，及其下屬財政、審計、環(huán)保等部門為職責(zé)主體的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

反饋階段主要是對環(huán)境公共服務(wù)的績效評價活動。北京市、上海市、江蘇省、杭州市等地方政府均出臺了規(guī)范性的績效評價管理辦法，但大量地區(qū)的績效評價主體仍為政府，且指標(biāo)體系以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主。

由于實(shí)踐中的不同階段所涉及的活動不同，其面臨的主要問題也不同，以往的研究成果存在著研究內(nèi)容較為分散，關(guān)注特定環(huán)節(jié)，缺乏整體性視角的問題。因此，本文擬通過系統(tǒng)分析不同活動階段所面臨的問題，建立對當(dāng)前困境的整體認(rèn)識，從而更全面的提出相關(guān)解決建議。

3 政府購買環(huán)境公共服務(wù)的困境

當(dāng)前政府購買環(huán)境公共服務(wù)活動主要面臨著缺乏專項(xiàng)立法的規(guī)制、政策實(shí)施的社會基礎(chǔ)不牢、采購信息的公開力度不足、監(jiān)督機(jī)制不健全以及績效評價指標(biāo)體系合理性不足等困境。

3.1 缺乏專項(xiàng)立法的規(guī)制

任何政府活動需要有其專項(xiàng)法律作為依據(jù)才能進(jìn)行合理有序的開展，但政府購買公共環(huán)境服務(wù)的活動尚未出臺專項(xiàng)法律進(jìn)行規(guī)范，大部分涉及政府購買公共環(huán)境服務(wù)的規(guī)定零星分散在《政府采購法》《預(yù)算法》《水污染防治法》等多部法律規(guī)范中，且均為籠統(tǒng)性的規(guī)定，政府購買環(huán)境公共服務(wù)法律體系碎片化較為嚴(yán)重，缺乏專門的法律進(jìn)行總結(jié)。盡管存在地方政府均出臺了規(guī)范性文件，但缺乏上位階法律來源，其本身約束力度有限，注定了分散性的地方性規(guī)范難以發(fā)揮全局效益，導(dǎo)致政府購買公共環(huán)境服務(wù)的法律體系出現(xiàn)內(nèi)部紊亂，嚴(yán)重影響法律的權(quán)威。

3.2 政策實(shí)施的社會基礎(chǔ)不牢

政策的順利實(shí)施需要與之配套的社會基礎(chǔ)作為其運(yùn)行環(huán)境。在政府選擇模式下，我國的環(huán)保型社會組織在資質(zhì)審核、組織規(guī)模、人事財務(wù)能力基本屬性方面先天不足，日常能力尚且不足，更無能力參與環(huán)境公共服務(wù)的有效供給。從企業(yè)動力方面來看，由于環(huán)境公共服務(wù)本身非排他性與消費(fèi)競爭性的特性，其成本、服務(wù)質(zhì)量等難以進(jìn)行量化測定，并且涉及公共利益，難以完全利用市場價格機(jī)制來確定，導(dǎo)致環(huán)境公共服務(wù)定價困難，在基礎(chǔ)性環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域更是缺乏合理有效的商業(yè)模式，企業(yè)參與動力明顯不足。

3.3 監(jiān)督機(jī)制不健全

監(jiān)督機(jī)制是政府購買環(huán)境公共服務(wù)最終順利實(shí)現(xiàn)的保障。當(dāng)前，我國缺乏獨(dú)立專設(shè)的政府購買監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致督權(quán)利的分散與監(jiān)督力度受限。同時，內(nèi)部監(jiān)督存在“運(yùn)動員”與“裁判員”合一的情況，監(jiān)督承接方的效果尚可，但忽視對于購買方本身的監(jiān)督，盡管已提出了建立第三方監(jiān)督機(jī)制，但尚處于條文階段，目前未全面啟動，內(nèi)部監(jiān)督仍為主要監(jiān)督手段，民眾監(jiān)督機(jī)制尚未完整建立，民眾監(jiān)督渠道狹窄，多方位的監(jiān)督體系仍未建立，尚未形成對整個政府購買行為的完整監(jiān)督。

3.4 績效評價指標(biāo)體系合理性不足

只有科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)體系，才能最終實(shí)現(xiàn)績效評估的意義，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)健康規(guī)范發(fā)展。從地方政府的實(shí)踐情況來看，現(xiàn)有指標(biāo)中存在著評估內(nèi)容設(shè)立不全面、現(xiàn)有指標(biāo)重數(shù)量輕質(zhì)量以及分類指標(biāo)不科學(xué)等問題?，F(xiàn)有指標(biāo)體系中主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)，側(cè)重是否在完成目標(biāo)的情況下實(shí)現(xiàn)成本的節(jié)約，重視項(xiàng)目完成的效率與數(shù)量，缺乏對于社會以及公眾因素的衡量指標(biāo)，忽視對于環(huán)境公共服務(wù)產(chǎn)生的社會效益的評價，忽視社會公眾的滿意程度，對于正外部性指標(biāo)的評價疏于考慮，整個的指標(biāo)體系的完整性不高。

4 促進(jìn)政府購買環(huán)境公共服務(wù)的對策建議

2020年是我國政府購買公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)，面對當(dāng)前環(huán)境公共服務(wù)購買過程中面對的諸多困境，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，采取具有針對性的措施，加快專項(xiàng)立法工作，培育社會力量，完善信息公開制度，健全監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新績效評價體系，從而推動政府購買環(huán)境公共服務(wù)活動健康發(fā)展，更有效的滿足人民群眾日益多元化的環(huán)境公共服務(wù)需求。

4.1 全面推進(jìn)全國性專項(xiàng)立法工作

面對我國政府購買環(huán)境公共服務(wù)的專項(xiàng)立法空缺，地方實(shí)踐中缺乏相應(yīng)的頂層設(shè)計，必須加速推進(jìn)全國性專項(xiàng)立法工作的開展，推進(jìn)《政府采購法》中環(huán)境公共服務(wù)方面實(shí)施細(xì)則的修訂，與環(huán)保部出臺的《政府采購環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見》相結(jié)合，形成嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、細(xì)化的專項(xiàng)法律。還應(yīng)將分布于多部法律規(guī)范中的內(nèi)容進(jìn)行匯總與整合，遵循當(dāng)前所涉及的各項(xiàng)法律的基本原則，保持現(xiàn)有法律體系的一致性。并鼓勵地方政府自下而上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，挖掘各級地方政府優(yōu)秀實(shí)踐案例的共性特點(diǎn)，提煉出政府購買環(huán)境公共服務(wù)的核心原則與主要措施。

4.2 加快培育社會力量

一方面，要增強(qiáng)社會力量的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。增加財政支持的力度，積極出臺一系列對于企業(yè)、社會組織的稅收減免政策，同時支持與鼓勵社會資本進(jìn)入環(huán)境相關(guān)的公共事業(yè)領(lǐng)域，積極引導(dǎo)社會資金流入環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，豐富企業(yè)、社會組織的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)多元化資金來源;另一方面，進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入。降低企業(yè)、社會組織準(zhǔn)入門檻，更新和拓展政府購買環(huán)境公共服務(wù)目錄清單，推進(jìn)環(huán)境評價、環(huán)境咨詢與管理、環(huán)境技術(shù)研究與開發(fā)以及環(huán)境工程相關(guān)服務(wù)等向企業(yè)、社會組織進(jìn)行開放，擴(kuò)大其參與環(huán)節(jié)與經(jīng)營范圍，拓展企業(yè)盈利渠道，增強(qiáng)社會組織的獨(dú)立性。

4.3 健全監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督內(nèi)容

應(yīng)該著力建立多元監(jiān)督模式，疏通社會公眾參與監(jiān)督渠道，構(gòu)建配套的投訴舉報機(jī)制，及時回應(yīng)訴求，在競標(biāo)談判與審查驗(yàn)收階段，應(yīng)開啟線上直播機(jī)制，運(yùn)用電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)公眾的全流程監(jiān)督，結(jié)合第三方監(jiān)督機(jī)制，利用環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域第三方的專業(yè)知識技能與成熟科學(xué)的考核指標(biāo)，從專業(yè)的角度對整個購買過程進(jìn)行監(jiān)督。同時，出臺嚴(yán)格的監(jiān)督實(shí)施細(xì)則，明確地反映在文本上，對于申請、審批、立項(xiàng)、招標(biāo)、訂約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項(xiàng)、評估等一系列環(huán)節(jié)要明確的規(guī)定和對應(yīng)的監(jiān)督部門，減少地方政府隨意性。

4.4 創(chuàng)新績效評價體系

利用網(wǎng)絡(luò)化治理思維，通過評價主體多元化與評價工具數(shù)字化等方式，實(shí)現(xiàn)績效評價體系的創(chuàng)新。轉(zhuǎn)變以政府為核心的單線型績效評價結(jié)構(gòu)，形成政府評估、企業(yè)自評、社會評價與第三方評估相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)化績效評價結(jié)構(gòu)，確保多元評估主體的獨(dú)立性與功能性得以實(shí)現(xiàn)。同時，加快數(shù)字化評價工具的開發(fā)應(yīng)用，發(fā)展數(shù)字化政務(wù)平臺，依托大數(shù)據(jù)信息抓取、云計算等現(xiàn)代數(shù)字化技術(shù)，開發(fā)專門的社會指標(biāo)采集系統(tǒng)，對平臺信息進(jìn)行系統(tǒng)整理、深入挖掘，匯總形成項(xiàng)目評價數(shù)據(jù)，形成績效信息公開與數(shù)據(jù)采集合一的數(shù)字化平臺。

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