國企合規(guī)管理體系建設(shè)淺析

畢桂花

[摘 要]合規(guī)管理是國企適應(yīng)新形勢、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。西門子、中興的違規(guī)處罰的慘痛教訓(xùn)，一再提醒企業(yè)構(gòu)建規(guī)范、有效的合規(guī)管理體系，應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持全面覆蓋、頂層設(shè)計(jì)、多措并舉、持續(xù)提升，完善管理制度，培養(yǎng)合規(guī)文化，建立運(yùn)行高效、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的合規(guī)管理體系。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè);合規(guī)管理;體系建設(shè)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.103

合規(guī)，是源于西方國家的舶來品，近年來備受國內(nèi)企業(yè)關(guān)注。建立一套有效的合規(guī)管理體系，已經(jīng)成為西方企業(yè)、跨國公司進(jìn)行公司內(nèi)部治理的重要方式，毫不夸張地說，合規(guī)管理與業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理已被視為當(dāng)代公司治理的三大組成部分。在國內(nèi)外合規(guī)監(jiān)管日趨嚴(yán)格的背景下，建立健全合規(guī)管理體系，是深化國企改革、推進(jìn)依法治理、防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。

1 合規(guī)管理概述

1.1 合規(guī)法律淵源

從字面上來看，“合規(guī)”具有合乎規(guī)定的意思，企業(yè)合規(guī)是指企業(yè)遵守和執(zhí)行合規(guī)規(guī)范。追溯合規(guī)的法律淵源，一般認(rèn)為是美國1977年發(fā)布的《反海外腐敗法》，之后，英國2010年發(fā)布了腐敗法案，法國2016年出臺(tái)了《薩賓第二法案》?？梢姡弦?guī)最初是為配合國際反商業(yè)賄賂的開展和合作而設(shè)置的，目的在于防范腐敗和商業(yè)賄賂，這種以誠信合規(guī)管理為主要內(nèi)容的企業(yè)合規(guī)，被稱為“小合規(guī)”。而近二十年來，無論是歐美國家的法律，還是一些國際組織制定的指引文件，都開始將合規(guī)管理擴(kuò)大到更為廣泛的領(lǐng)域，包括反洗錢、反壟斷、數(shù)據(jù)保護(hù)、反金融欺詐等。

1.2 國內(nèi)合規(guī)管理發(fā)展歷程

合規(guī)管理在中國企業(yè)起步較晚。2006年，中國銀監(jiān)會(huì)頒布了《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，合規(guī)管理在我國金融業(yè)率先開展起來。2016年，企業(yè)合規(guī)管理在中國石油、中國移動(dòng)等五家中央企業(yè)開展試點(diǎn)工作，探索建立合規(guī)管理體系，為企業(yè)走出國門加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防范提供良好示范。后續(xù)，為更好地推動(dòng)企業(yè)開展合規(guī)管理體系建設(shè)，加強(qiáng)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控，國家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)發(fā)布《合規(guī)管理體系指南》，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，國家發(fā)展改革委等七部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》。

1.3 國外相關(guān)立法情況

為加強(qiáng)對企業(yè)合規(guī)監(jiān)管，美國、英國等歐美國家制定了嚴(yán)格的合規(guī)管理法律文件，設(shè)立合規(guī)管理建設(shè)準(zhǔn)則或標(biāo)準(zhǔn)，督促并引導(dǎo)企業(yè)建立有效開展合規(guī)管理體系建設(shè)。如美國相關(guān)主要立法有：《反海外腐敗法》《聯(lián)邦量刑指南》《薩班斯—奧克斯利法案》等。其中，《反海外腐敗法》規(guī)定了美國公司及跨國公司海外反腐敗的合規(guī)管理要求，為監(jiān)管海外運(yùn)營的美國公司及在美國的外國企業(yè)以及在美國設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的外國企業(yè)的賄賂行為提供法律依據(jù)。英國相關(guān)主要立法有《反賄賂法》《犯罪與法院法》等。一些國際經(jīng)濟(jì)組織也陸續(xù)制定合規(guī)管理相關(guān)法律文件，如國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（IOS）制定了《合規(guī)管理體系指南》。

從國外相關(guān)立法可以看出，企業(yè)合規(guī)管理包括三個(gè)方面：一是將合規(guī)管理作為公司治理方式，即合規(guī)管理作為企業(yè)經(jīng)營管理的組成部分;二是國家通過立法將合規(guī)作為刑法激勵(lì)機(jī)制，即將合規(guī)作為對涉嫌犯罪的企業(yè)予以寬大處理的考量;三是作為律師業(yè)務(wù)的合規(guī)，也就是律師作為企業(yè)外聘法律顧問，為企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控所提供的一種法律服務(wù)。這三個(gè)方面相互依存、相互促進(jìn)，本文主要從第一個(gè)維度探討企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)。

2 國企開展合規(guī)管理體系建設(shè)的必要性

2.1 合規(guī)管理是貫徹落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略，推進(jìn)依法治理的重要內(nèi)容

黨的十九大把全面依法治國放在前所未有的高度，強(qiáng)調(diào)全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)貫徹落實(shí)黨的十九大精神，要求將著力強(qiáng)化依法合規(guī)經(jīng)營作為全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的重要內(nèi)容和必經(jīng)之路。合規(guī)管理與法治建設(shè)密不可分，是依法治企的必然要求，國有企業(yè)肩負(fù)著重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在法治建設(shè)和合規(guī)管理方面發(fā)揮表率作用，不斷提高依法合規(guī)經(jīng)營的管理水平和能力，成為推動(dòng)全面依法治國戰(zhàn)略的踐行者。

2.2 合規(guī)管理是護(hù)航國企改革發(fā)展，確保國有資產(chǎn)保值增值的重要舉措

黨的十九大明確提出深化國有企業(yè)改革，其中涉及的完善國有資產(chǎn)管理體制、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、完善現(xiàn)代企業(yè)制度等，指向性和目標(biāo)性非常明確。國有企業(yè)作為改革主體，任務(wù)之重、風(fēng)險(xiǎn)之多，是前所未有的。改革越是進(jìn)入深水區(qū)，越要重視法治，越要重視合規(guī)，堅(jiān)決杜絕崩潰性的后果。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)既要強(qiáng)化改革的驅(qū)動(dòng)力，也要把握好依法合規(guī)的方向舵，確保重大改革于法有據(jù)，遵章守治。

2.3 合規(guī)管理是新形勢下防范重大風(fēng)險(xiǎn)的重要保障

國企面臨的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。近年來，中美貿(mào)易摩擦加劇，美國發(fā)布301報(bào)告、實(shí)施中國行動(dòng)計(jì)劃，以及中興、華為事件的發(fā)生，都使國有企業(yè)涉外法律和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，涉美業(yè)務(wù)開展和國際化經(jīng)營面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國家發(fā)布的國企違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究中的許多案例都是因?yàn)檫`規(guī)投資、違規(guī)借款、違規(guī)擔(dān)保，這些行為給企業(yè)帶來了巨大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，甚至已經(jīng)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。無論從近幾年的涉外重大訴訟案件和境外審計(jì)情況，還是國企違規(guī)經(jīng)營投資案例來看，國企在合規(guī)管理方面的基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱，部分單位和領(lǐng)導(dǎo)干部的合規(guī)意識(shí)淡薄，合規(guī)管理面臨的嚴(yán)峻形勢前所未有。

3 國企合規(guī)管理體系建設(shè)面臨的問題

合規(guī)管理建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，國企目前面臨的合規(guī)管理體系建設(shè)問題主要有以下三個(gè)方面。

3.1 合規(guī)管理與原有業(yè)務(wù)管理體系關(guān)系不清晰

目前，很多國企已建立了職能管理體系、業(yè)務(wù)管理體系、內(nèi)部監(jiān)督管理體系等，這些管理體系中其實(shí)都包含了合規(guī)管理的要素，嵌入了部分合規(guī)管控的內(nèi)容。但是，原有管理體系分屬不同部門和分管領(lǐng)導(dǎo)，管理標(biāo)準(zhǔn)不一，給國有企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)帶來了一些困難：如合規(guī)管理零散在各個(gè)管理體系中，相關(guān)隔離，難以形成系統(tǒng)、科學(xué)的管理機(jī)制;合規(guī)管理人員分散，部分人員合規(guī)意識(shí)淡薄，專業(yè)能力有待提高，合規(guī)工作開展壓力較大;合規(guī)管理制度和流程尚未建立，在合規(guī)審查、評(píng)價(jià)考核等重要合規(guī)管理環(huán)節(jié)留有空白或缺項(xiàng);合規(guī)管理和原有管理體系交叉、重疊，部門管理職責(zé)不清，造成管理資源浪費(fèi)等。

3.2 內(nèi)部管理制度建設(shè)存在一些問題

制度是國家法律法規(guī)在國企運(yùn)營管理的內(nèi)部延伸和落實(shí)，制度建設(shè)是合規(guī)管理體系建設(shè)有序開展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，國有企業(yè)基本已建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，但仍不完善，部分企業(yè)尚未建立有效的法人治理機(jī)制，存在權(quán)責(zé)不明、缺乏制衡、約束不夠等問題，一些企業(yè)的董事會(huì)形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。還有一些企業(yè)“三重一大”制度流于形式，未按照制度進(jìn)行決策，有的一把手搞“一言堂”“自留地”，有的企業(yè)違反投資經(jīng)營管理制度，對資產(chǎn)和資金疏于管理，違規(guī)借款、擔(dān)保，給企業(yè)帶來經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和損失。

3.3 合規(guī)管理經(jīng)驗(yàn)匱乏

合規(guī)管理作為一個(gè)完整的經(jīng)營管理體系，是源自西方的舶來品。從銀行、金融領(lǐng)域《巴塞爾協(xié)議》中關(guān)于銀行資本充足率監(jiān)管，到上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告、信息披露、關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管，到聯(lián)合國、國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）合規(guī)指引文件實(shí)施，到美國、英國、法國等西方國家海外反腐敗、出口管制、國際制裁等，合規(guī)管理已從最初的企業(yè)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)方面和環(huán)節(jié)，發(fā)展成為企業(yè)界尤其是國際化經(jīng)營的跨國公司普遍遵循的管理體系。

國有企業(yè)合規(guī)管理相對于西方國家起步較晚，2006—2008年，中國銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相繼發(fā)布各自行業(yè)領(lǐng)域合規(guī)管理指引文件，逐步建立了自上而下的合規(guī)管理體系、合規(guī)管理組織架構(gòu)，成立合規(guī)管理部門并配備專業(yè)合規(guī)人員。近年來，國有企業(yè)合規(guī)問題越來越被重視，但合規(guī)管理研究和分析存在“碎片化”和“片面化”的問題，因此，亟須深入研究國外合規(guī)管理法律淵源、司法實(shí)踐及管理價(jià)值，從比較法的角度，對企業(yè)合規(guī)在公司治理中的價(jià)值和功能作出進(jìn)一步解釋，以推動(dòng)合規(guī)管理實(shí)務(wù)逐步走向深入，實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理的中國本土化。

4 國企合規(guī)管理體系建設(shè)主要舉措

隨著國內(nèi)外法律法規(guī)逐步完善，監(jiān)管規(guī)范日趨嚴(yán)厲，及各國反腐工作力度不斷加大，國企面臨的合規(guī)方面的要求也越來越高，涉及經(jīng)營管理的方方面面、各個(gè)環(huán)節(jié)，無論在安全環(huán)保、財(cái)務(wù)稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)還是上市公司的信息批露方面，稍有不慎不僅會(huì)受到經(jīng)濟(jì)處罰，還會(huì)使公司的信譽(yù)受到損害。因此，國有企業(yè)必須緊繃合規(guī)神經(jīng)，盡快建立完備的合規(guī)管理體系，防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

4.1 加強(qiáng)合規(guī)管理的相關(guān)立法

近年來，中國政府在國有企業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，隨著國家在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、反腐敗、反商業(yè)賄賂等領(lǐng)域合規(guī)管理法律法規(guī)的后續(xù)出臺(tái)和完善，將進(jìn)一步激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，將合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)口前移，規(guī)范國內(nèi)外商業(yè)行為，從而減少企業(yè)的違法違規(guī)行為。同時(shí)，國內(nèi)立法還有助于倒逼企業(yè)依法合規(guī)開展經(jīng)營管理工作，凈化國內(nèi)市場運(yùn)營環(huán)境，培育全社會(huì)遵循遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信的清風(fēng)正氣。

4.2 處理好與原有管理體系的關(guān)系

建立合規(guī)管理體系，不能簡單否定國有企業(yè)原有管理體系，不是替代、取消、廢除原有體系，而是以合規(guī)管理體系建設(shè)為契機(jī)，系統(tǒng)搭建國有企業(yè)的合規(guī)管理架構(gòu)，建設(shè)合規(guī)管理人員隊(duì)伍，引領(lǐng)、支持、監(jiān)督和保障原有管理體系。合規(guī)管理體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有管理體系框架下，以融入體系、融入業(yè)務(wù)、融入流程為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理體系與現(xiàn)有管理體系的統(tǒng)籌銜接、有機(jī)融合。將合規(guī)義務(wù)融入現(xiàn)有管理體系流程之中，實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理與業(yè)務(wù)流程的深度融合，防止“兩張皮”現(xiàn)象，保證合規(guī)管理體系真正融入企業(yè)經(jīng)營管理中。

4.3 搭建運(yùn)行規(guī)范的合規(guī)管理體系

首先，筑牢合規(guī)管理組織基礎(chǔ)。合規(guī)管理組織機(jī)構(gòu)的建立，應(yīng)以加強(qiáng)合規(guī)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)為宗旨，搭建從決策層、管理層到執(zhí)行層，規(guī)范完整、自上而下的合規(guī)管理組織架構(gòu)。其次，筑牢合規(guī)管理制度基礎(chǔ)。合規(guī)管理制度體系包括三個(gè)層面：第一個(gè)層面是合規(guī)管理手冊，是合規(guī)管理領(lǐng)域的憲法;第二個(gè)層面是合規(guī)管理規(guī)定及相關(guān)配套制度，這是合規(guī)管理的基本制度，也是合規(guī)管理制度建設(shè)的重心;第三個(gè)層面是重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)合規(guī)管理制度，這是合規(guī)管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)。最后，領(lǐng)導(dǎo)高度重視。在開展合規(guī)管理體系建設(shè)工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，切實(shí)做好統(tǒng)籌謀劃工作，確保合規(guī)管理體系建設(shè)的每個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都能把好抓嚴(yán)。

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