新時代鐵路企業(yè)深化全面預算管理的重要意義

邵君喆

摘要：全面預算管理作為現(xiàn)代企業(yè)管理的核心內容之一，以企業(yè)戰(zhàn)略目標為導向，對企業(yè)未來一段時間的經營活動和相應的財務結果進行預測和籌劃，對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結果進行評價和反饋，進而幫助企業(yè)有效貫徹戰(zhàn)略、合理配置資源、持續(xù)改善經營、穩(wěn)步提升價值。對鐵路企業(yè)而言使用這種科學的管理方法具有深遠的意義和巨大的價值。文章從國家要求層面、鐵路發(fā)展層面和人民期盼層面對鐵路企業(yè)深化全面預算管理的重大意義進行概括提煉。

關鍵詞：鐵路企業(yè)? 全面預算管理

一、國家有要求——加強全面預算管理是貫徹落實黨中央、國務院部署的必然要求

《企業(yè)內部控制應用指引第15號—全面預算》（財會[2010]11號）《管理會計應用指引第200號——預算管理》（財會[2017]24號）等指出，企業(yè)應當加強預算管理，充分發(fā)揮其在企業(yè)規(guī)劃、決策、控制和評價活動中的作用，進而促進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經營計劃的實現(xiàn)。《企業(yè)國有資本與財務管理暫行辦法》（財企[2001]325號）《關于企業(yè)實行財務預算管理的指導意見》（財企[2002]102號）《中央企業(yè)財務預算管理暫行辦法》（國資委令第18號）《關于進一步深化中央企業(yè)全面預算管理工作的通知》（國資發(fā)評價[2011]167號）等進一步指出，企業(yè)尤其是國有企業(yè)應該加強全面預算管理，建立、健全財務預算管理制度，組織開展財務預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核等工作，這不僅是優(yōu)化企業(yè)資源配置、提升企業(yè)運行效率、降低企業(yè)營運風險、促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經營計劃的重要抓手，更是做強、做大、做優(yōu)國有企業(yè)，提高國有企業(yè)世界競爭力的重要舉措。

國家有要求，鐵路有行動。早在2002年鐵道部便頒布了《鐵路企業(yè)實施全面預算管理試行辦法》（鐵財函[2002]94號），開始對鐵路行業(yè)實施全面預算管理進行探索，但是由于政府職能和企業(yè)職能相互重疊、未能精準劃分，使得這種科學的管理方法雖然被引入鐵路行業(yè)，但并沒有完全發(fā)揮其作用。隨著2013年中國鐵路總公司成立，鐵路開始進行企業(yè)化運作，總公司黨組對全面預算管理愈加重視。2016年加強全面預算被確定為總公司17個重大課題之一和3個重大財務課題之一。2017年陸東?？偨浝砭丸F路全面預算管理做出“重視理解的認識要深化、基礎工作較薄弱、作用發(fā)揮有待提升”“要尊重規(guī)律、改進方法、剛性約束、按程序權限滾動控制”“要進一步提升經營管理水平，防范廉政風險”的重要批示，并要求切實提高鐵路企業(yè)全面預算管理水平。2018年陸東?？偨浝碛种赋鲨F路企業(yè)的全面預算管理涉及規(guī)劃、決策、控制和評價等多個環(huán)節(jié)，各單位要有針對性地采取措施，充分發(fā)揮全面預算管理“牛鼻子”和“方向標”作用，深化全面預算管理成為鐵路企業(yè)完善經營管理機制、提高法制化市場化經營水平的一項重點工作。2018年7月中國鐵路總公司印發(fā)《鐵路企業(yè)全面預算管理辦法》（鐵總財[2018]127號），要求總公司所屬企業(yè)認真貫徹執(zhí)行。2019年鐵路企業(yè)繼續(xù)深化全面預算管理，堅持以安全為前提，盈虧總額和運輸總支出“雙控”、收入和支出“彈掛”，進一步強化了全面預算管理的投入產出導向和效率效益導向。2020年在總結《鐵路企業(yè)全面預算管理辦法》實施情況的基礎上，鐵路企業(yè)采取更為靈活的預算編制方法，將零基預算法和滾動預算法進行結合，在預算編制時，充分考慮大量新線投產、新設備投入，以零為基礎編制預算，減少不客觀的歷史因素影響，在執(zhí)行預算時，實行滾動預算管理，根據(jù)優(yōu)化生產的要求及時改進預算，更好地發(fā)揮預算對生產的指導作用。

二、發(fā)展有需要——加強全面預算管理是推動鐵路高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措

2013年鐵道部實行政企分開的管理體制改革，按照《中華人民共和國全面所有制工業(yè)企業(yè)法》等的要求成立中國鐵路總公司。2017年鐵路企業(yè)按照《中華人民共和國公司法》《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》（國辦發(fā)[2017]69號）等的要求進行公司制改革并取得重大進展，18個鐵路局改制為集團有限公司，非運輸企業(yè)改革方案經批復實施，總公司機關組織機構改革順利完成。2019年經國務院批準同意，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司。公司制改革不僅僅是改名字、換牌子，關鍵通過公司制改革構建具有中國特色、行業(yè)特點、符合市場經濟規(guī)律的現(xiàn)代化鐵路企業(yè)運行機制，進而實現(xiàn)從傳統(tǒng)運輸生產型企業(yè)向現(xiàn)代化運輸經營型企業(yè)的轉變，提升鐵路企業(yè)的市場競爭力。全面預算管理作為現(xiàn)代企業(yè)管理的核心內容之一，是以企業(yè)戰(zhàn)略目標為導向，通過對未來一定期間內的經營活動和相應財務結果進行全面預測和籌劃，科學、合理配置企業(yè)各項財務資源和非財務資源，并對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結果進行評價和反饋，指導企業(yè)經營活動的持續(xù)改善和調整，進而推進實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標的管理活動，是企業(yè)各部門的工作目標、協(xié)調工具、控制標準和考核依據(jù)，在經營管理中發(fā)揮著“方向標”和“指揮棒”的關鍵作用。因而，要想構建現(xiàn)代化鐵路企業(yè)運行機制，推動鐵路高質量發(fā)展，必須加強全面預算管理，使之更好地服務于公司制改革后鐵路企業(yè)的改革發(fā)展。

發(fā)展有需要，鐵路在行動。2018年鐵路局實施公司制改革以來，總公司黨組對全面預算管理工作愈加重視，積極組織鐵路局集團公司預算評審會，并印發(fā)《鐵路企業(yè)全面預算管理辦法》，要求總公司所屬企業(yè)認真貫徹執(zhí)行。新印發(fā)的《鐵路企業(yè)全面預算管理辦法》由九章四十七條組成，包括鐵路全面預算管理的概念和原則、組織機構和管理職責、預算編制和下達、財務執(zhí)行預算審批、預算執(zhí)行分析和監(jiān)控、預算調整、預算管理基礎工作、預算紀律考核及責任追究等重要內容，為總公司所屬企業(yè)進行全面預算管理提供了規(guī)范。各總公司所屬企業(yè)認真學習貫徹落實總公司黨組的決策部署，在堅持全路一張網、維護運輸集中統(tǒng)一指揮的基礎上，結合自身實際情況深入研究，制定了更為詳盡的預算管理細則，初步實現(xiàn)了對經營管理活動事前規(guī)劃、事中控制、事后考核的閉環(huán)管理，充分發(fā)揮預算管理對企業(yè)經營的“指揮棒”作用，以預算配資源、用預算促管理、向預算要效益，努力推動企業(yè)高質量發(fā)展。

三、人民有期盼——加強全面預算管理是滿足人民對高質量鐵路運輸服務向往的重要保障

在過去相當長的時間里，鐵路曾經是制約我國經濟社會發(fā)展的瓶頸和短板，但經過改革開放以來幾代鐵路人的不懈努力和艱苦奮斗，鐵路事業(yè)實現(xiàn)了突飛猛進的大發(fā)展?；A設施建設持續(xù)加快，截至2019年底，全國鐵路營業(yè)里程達到13.9萬公里，較1978年的5.17萬公里增加168%;其中高鐵3.5萬公里，位于世界第一位;鐵路電氣化率、復線率分別位于世界第一和第二位;運輸能力大幅提升，2019年國家鐵路完成旅客發(fā)送量35.7億人次，較1978年的8.07億人次增加342%，其中動車組22.9億人次;完成貨物發(fā)送量34.4億噸，較1978年的10.75億噸增加220%。服務水平明顯提高，運輸服務的多樣性、舒適性和便捷性不斷增強，刷臉核驗、在線選座、電子客票、站車Wi-Fi、網上訂餐、中轉接續(xù)換乘、常旅客服務、鐵路與地鐵安檢互認、集裝箱多式聯(lián)運、鐵水聯(lián)運、高鐵快運、商品汽車運輸、冷鏈運輸、中歐班列等便民、利民的客貨運創(chuàng)新服務不斷涌現(xiàn)?？萍紕?chuàng)新取得重大突破，目前鐵路建立了全套完備的技術體系，形成一大批具有自主知識產權的技術創(chuàng)新成果，高速鐵路、既有線提速、高原鐵路、高寒鐵路、重載鐵路等技術均達到世界領先水平。鐵路的快速發(fā)展不斷地改善著人民的出行條件，且產生巨大的溢出效應，帶動了沿線經濟發(fā)展和相關產業(yè)優(yōu)化升級，推動了區(qū)域協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和生態(tài)文明建設，受到了廣大人民群眾和社會各界的高度好評。可以說，鐵路已然是實至名歸的國民經濟大動脈、關鍵基礎設施、重大民生工程、綜合交通運輸體系的骨干和亮麗的中國名片，鐵路事業(yè)的蓬勃發(fā)展已然是中華民族的心之所向，是滿足人民對美好生活向往的重要保障。但是在鐵路事業(yè)快速發(fā)展的同時，也面臨著許多問題和挑戰(zhàn)，尤其是在財務方面的挑戰(zhàn)。自2008年大規(guī)模興建高鐵以來，鐵路長期負債，國內外借款數(shù)額逐年遞增、資產負債率居高不下、利息保障倍數(shù)相對較低。在未來鐵路企業(yè)經營發(fā)展的過程中應高度警惕和防范債務風險。全面預算管理，作為現(xiàn)代企業(yè)管理的有效手段之一，通過對企業(yè)經營活動的事前、事中、事后進行全過程、全方位、全員的管控，能夠有效地幫助企業(yè)控制支出、擴大收入。因而，要想進一步推動鐵路高質量發(fā)展、使鐵路改革發(fā)展紅利惠及全民，就必須加強全面預算管理，著力節(jié)支降耗、改革創(chuàng)新。

人民有期盼，鐵路有行動。自2018年7月中國鐵路總公司印發(fā)《鐵路企業(yè)全面預算管理辦法》以來，鐵路企業(yè)認真貫徹執(zhí)行，并在實施的過程中不斷總結經驗。相比于一般企業(yè)，鐵路企業(yè)實施全面預算管理時，在目標導向上需要協(xié)同的重點多，不僅僅要考慮經濟效益目標，同時也要考慮社會責任等多方面目標，將經營效益、鐵路安全、客貨運輸量、固定資產投資、節(jié)能減排等工作目標具體化、數(shù)量化，并納入全面預算管理的考量范疇;在要素統(tǒng)籌上需要關注的單元層次多，從縱向來看包括國家鐵路集團公司、鐵路局集團公司、站段、車間、班組等多個層次，從橫向來看包括客運部門、貨運部門、調度部門、機務部門、車輛部門、工務部門、電務部門、供電部門、非運輸部門、勞資部門、物資部門等多個層次;在系統(tǒng)平衡上需要增減的變數(shù)多，客貨運量變化、運行圖調整、列車開行方案變化、列車等級變化、價格策略選擇、新線開行時間、動車組與普通客車開行結構變化等因素均會給鐵路企業(yè)全面預算管理工作帶來增減變化;在控制考核上需要評價的節(jié)點，控制過程貫穿經營活動的事前、事中、事后，考核過程橫向到各部門、縱向到各單位。因而鐵路企業(yè)在實施全面預算管理時，既要聚焦國家鐵路集團公司發(fā)展戰(zhàn)略和年度經營目標，實現(xiàn)全路經濟效益最大化，又要統(tǒng)籌協(xié)調生產與經營、安全與效率、投入與產出、近期與遠期目標等;既要堅持全路一張網、維護運輸指揮輸集中統(tǒng)一，又要突出鐵路局集團公司市場經營主體地位和作用，開拓市場、增收節(jié)支;既要維護預算管理的嚴肅性，強化預算管理的剛性約束機制，又要保有一定的靈活性，根據(jù)生產經營過程變化及時修正預算目標，增強預算管理的科學性和有效性。

基金項目：本文為中國鐵路總公司黨校系統(tǒng)重點調研課題《新時代鐵路企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究——戰(zhàn)略視角下鐵路企業(yè)全面預算管理研究》（2018ZGSDX064）的部分成果。

作者單位：鐵道黨校領導科學和現(xiàn)代科技教研部