健康城市理念下的國際城市抗災防疫模式研究

劉悅 朱沛琦 張力康

摘?要：“健康城市”的概念是由世界衛(wèi)生組織在20世紀80年代正式提出并作為全球性計劃進行推廣一項活動。2020年新冠肺炎疫情的全球蔓延使人們更加意識到，完善的抗災防疫體系是健康城市建設(shè)至關(guān)重要的部分。目前，國際城市普遍存在公共衛(wèi)生危機應對能力和經(jīng)驗不足、備災資金和物資缺乏、政治和安全風險增加等問題。本文結(jié)合三個城市抗疫和健康城市建設(shè)經(jīng)典案例，就城市提高抗災防疫能力提出建議對策：一是將健康理念納入城市頂層設(shè)計規(guī)劃中，二是完善智慧型衛(wèi)生安全體系，三是建立多渠道的衛(wèi)生安全多邊籌資機制，四是鼓勵社會力量廣泛參與，五是加強醫(yī)療衛(wèi)生交流合作及培訓。

關(guān)鍵詞：健康城市?抗災防疫?衛(wèi)生安全能力?防疫治理體系

2020年，面對新冠肺炎疫情的沖擊，各國醫(yī)療防疫系統(tǒng)的短板盡顯。疫情使人們更加意識到完善的抗災防疫體系是健康城市建設(shè)至關(guān)重要的部分?！敖】党鞘小钡母拍钣墒澜缧l(wèi)生組織在20世紀80年代正式提出，并將建設(shè)健康城市作為全球性計劃進行推廣。一個健康的城市，需要為居民創(chuàng)造有利于健康的環(huán)境、更優(yōu)質(zhì)的生活質(zhì)量、提供基本的衛(wèi)生條件與保健服務。而在這個過程中，核心不取決于當前的衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，而是依賴于良好的城市管理以及政府改善城市環(huán)境的承諾以及在政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域建立必要聯(lián)系的決心。它需要從政府層面動員全體市民和社會組織共同致力于從不同領(lǐng)域、不同層面協(xié)調(diào)構(gòu)建一個適宜人們居住、創(chuàng)業(yè)的城市。

一、新冠肺炎疫情期間國際衛(wèi)生安全問題凸顯

（一）應對能力和經(jīng)驗普遍不足

2019年10月由美國約翰霍普金斯大學布隆伯格公共衛(wèi)生學院聯(lián)合核威脅倡議（NTI）和經(jīng)濟學人智庫（EIU）發(fā)布了《全球衛(wèi)生安全指數(shù)》（Global Health Security Index，簡稱GHS Index）。該研究認為，全世界的國家衛(wèi)生安全保障非常薄弱。沒有一個國家能夠充分應對突然爆發(fā)的流行疾病或瘟疫，各國就預防、發(fā)現(xiàn)和應對這類重大疾病的能力存在嚴重缺陷。全球195個國家的全球衛(wèi)生安全指數(shù)平均得分40.2分（總分100分），其中60個高收入國家平均得分為51.9，116個中高收入國家得分不超過50分。此外，全球只有不到7%的國家能夠在防疫方面得到高分，只有19%的國家能夠快速檢測和報告流行性疾病，不到5%的國家具備快速應對和緩解疫情傳播的能力NTI，JOHNS HOPKINS.?2019 GLOBAL HEALTH SECURITY INDEX.?[R/OL]. 2019：39-40 [2020-03-11]. https：//www.?ghsindex.org/wp-content/uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.。由世界衛(wèi)生組織和世界銀行聯(lián)合發(fā)起、旨在全面評估國際社會應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的全球備災監(jiān)測委員會（Global Preparedness Monitoring Board，GPMB）嚴厲警告：倘若今天暴發(fā)像1918年“西班牙大流感”那樣經(jīng)空氣傳播的特大傳染病疫情，全世界在不到兩天之內(nèi)就可能有5000萬—8000萬人殞命 Global Preparedness Monitoring Board [J/OL]. A World at Risk： Annual Report on Global Preparedness for Health Emergencies， 2019：1-5 [2020-03-12]. https：//apps.who.int/gpmb/assets/annual _report/GPMB_annualreport_2019.pdf.。

（二）備災資金和物資存在缺口

許多國家衛(wèi)生安全備災資金只占國家預算支出的一小部分，在衛(wèi)生安全防范領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)和可持續(xù)的融資機制，因此，一旦疫情爆發(fā)，政府很難在短時間內(nèi)籌集足夠的資金。同時，多國面臨防疫物資儲備匱乏的挑戰(zhàn)。隨著此次新冠肺炎全球蔓延，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞博士指出，全球正面臨個體防護裝備市場嚴重混亂局面，與往常情況相比，最大需求量高達100倍，最高價格高出20倍。同時，由于不當使用個體防護裝備，全球口罩和呼吸器庫存出現(xiàn)4至6個月供應缺口，已無法滿足世衛(wèi)組織及其合作伙伴的需求。

（三）政治和安全風險增加防災抗疫難度

政治安全與社會穩(wěn)定是影響抗災防疫的重要因素，沖突環(huán)境可能會加劇疫情的傳播風險。《全球衛(wèi)生安全指數(shù)》顯示，195個受調(diào)查國家中有一半以上面臨重大政治和安全風險NTI， JOHNS HOPKINS.?2019 GLOBAL HEALTH SECURITY INDEX.?[R/OL]. 2019：39-40 [2020-03-11]. https：//www.?ghsindex.org/wp-content/uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.，直接削弱其應對突發(fā)流行病和生物威脅的能力。最為典型的案例是剛果民主共和國2018年8月1日宣布暴發(fā)的第十輪埃博拉疫情，疫區(qū)的城市不斷爆發(fā)暴力事件（除民眾外已有約200名醫(yī)療衛(wèi)生人員遇難），公共治理失序，疫情防控反復“拉鋸”，病例數(shù)和致死人數(shù)一路攀升，遂演化成為史上第二嚴重的埃博拉疫情徐彤武.全球衛(wèi)生安全：威脅、挑戰(zhàn)與應對[J]. 中國國際戰(zhàn)略評論，2019（02）：89.。

（四）公共衛(wèi)生專業(yè)人員不足

醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才緊缺是全球現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在東亞和太平洋地區(qū)最為突出WHO.?Global Strategy on Human Resources for Health： Workforce 2030 [R]. Geneva： World Health Organization， 2016.。2013年世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《普遍真理：沒有衛(wèi)生人力隊伍就沒有健康》的報告。報告認為，衛(wèi)生工作人員短缺的問題正在日趨惡化，如不得到有效解決，全球數(shù)十億人口的健康將受到嚴重影響。目前全球范圍內(nèi)短缺約720萬衛(wèi)生保健工作人員來滿足民眾的基本醫(yī)療需求，這一數(shù)字預計到2035年將持續(xù)攀升至1300萬聯(lián)合國新聞.世界衛(wèi)生組織：全球衛(wèi)生人力資源短缺問題日趨嚴重[EB/OL]. （2013-11-11） [2020-3-12]. https：//news.un.org/zh/ story/2013/11/204382.。此外，從中國新冠肺炎疫情防控過程中可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)志愿者類型單一，缺少能承擔簡單醫(yī)療處理、健康指導、心理疏導、法律援助等專業(yè)任務的志愿隊伍。

二、國際城市防災抗疫經(jīng)典案例與經(jīng)驗

（一）鼠疫后重生的蘇拉特

20世紀90年代印度暴發(fā)一起全國性傳染病疫情——蘇拉特鼠疫。鼠疫致死率極高，傳染性極強，被稱為“國際頭號傳染病”。全市的醫(yī)療系統(tǒng)在面臨突發(fā)災難時，也沒有足夠的醫(yī)療物質(zhì)和醫(yī)務力量來應對疫情。疫情爆發(fā)的三天內(nèi)約有30多萬人逃離了蘇拉特市，導致瘟疫擴散到了印度7個邦和首都新德里。印度鼠疫爆發(fā)后，國際上采取了嚴厲的鼠疫防范，導致印度的經(jīng)濟遭到了嚴重沖擊。蘇拉特市更是全面停工，蒙受了巨大的經(jīng)濟損失。

從瘟疫中恢復過來的蘇拉特市痛定思痛，對城市公共衛(wèi)生狀況進行了徹底的整治。今天的蘇拉特在城市可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域在印度全國范圍內(nèi)發(fā)揮著引領(lǐng)作用。在能源方面，蘇拉特的人均溫室氣體排放僅為4.06公噸/年，遠小于國外大部分城市的消耗水平;在水資源利用方面，蘇拉特為全市居民提供了優(yōu)質(zhì)的清潔供水，并通過水資源審計和漏水監(jiān)測來有效管理用水，減少了15%的水資源損失;在城市的固體廢棄物管理方面，蘇拉特積極地通過堆肥、生物甲烷化和利用廢棄物轉(zhuǎn)化為燃料等方式，目標是實現(xiàn)從城市的垃圾填埋場轉(zhuǎn)移80%的固體廢棄物，當前全市人均固體廢棄物排放量為0.33公噸/人/日;在經(jīng)濟發(fā)展方面，蘇拉特在人均住房投入僅占收入的16%，并且由于城市經(jīng)濟的復蘇與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，蘇拉特的城市失業(yè)率僅為0.29%。經(jīng)濟的發(fā)展同時帶動了城市的教育、醫(yī)療與治安水平的提升石長華.從印度鼠疫的危害性談依法檢疫[J].中國檢驗檢疫. 中國檢驗檢疫，2000（05）：29-30.、WHO.?Bacterial， Viral Disease and immunology.?Report of an Interregional Meeting on Prevention and Control of Plaque， New Delhi， India[C]. Geneva： World Health Organization， 1995.。

（二）氣候適應型的韌性迪拜

2012年中東地區(qū)首次爆發(fā)由MERS冠狀病毒所引起的中東呼吸癥候群疫情。阿拉伯聯(lián)合酋長國一直積極配合世界衛(wèi)生組織展開風險評估、疾病應對等工作，及時通報病，披露相關(guān)信息。阿聯(lián)酋還一直致力通過實行免費的教育制度和醫(yī)療制度，改善國民教育和健康水平。2017年，阿聯(lián)酋的人均生產(chǎn)總值高達4萬美元，它的人均衛(wèi)生支出為1357美元，中國僅為其1/3。

由于地理位置條件所限，迪拜的氣候環(huán)境較為惡劣，炎熱少雨，常年氣溫高達45度以上，年平均降水量不到100毫米且蒸發(fā)量大。這導致城市的可利用水資源極其匱乏，而自然災害如沙塵暴更是頻發(fā)。這些自然資源和氣候條件已成為迪拜實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

為提升城市氣候適應性與可持續(xù)發(fā)展水平，迪拜在積極探索城市資源消費與經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，大力推動可再生能源的利用，并結(jié)合創(chuàng)新的科技提供能源解決方案。在迪拜的《碳減排戰(zhàn)略Carbon Abatement Strategy》中，明確了截至2021年相比于基準年將減少16%碳排放的目標。2016年，迪拜正式加入了C40城市項目，與全球100多個城市共同努力，制定并實施應對氣候變化計劃，從而實現(xiàn)將全球變暖控制在1.5攝氏度的目標。在水資源利用方面，迪拜通過科技實現(xiàn)海水淡化及廢水循環(huán)處理作為居民生活用水和工業(yè)生產(chǎn)用水的主要來源，以逐漸恢復該地區(qū)地下含水層水質(zhì)及蓄水容量WHO.?Country Cooperation Strategy for WHO and the United Arab Emirates 2012-2017[R/OL]. （2017-5）[2020-3-12]. https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/136976/ccsbrief_are_en.pdf？sequence=1.。

（三）創(chuàng)造非典抗疫奇跡的北京

2003年春天，“非典型肺炎來（以下簡稱“非典”）勢猛烈，迅速蔓延至中國許多地方，造成全國恐慌，北京是“非典”疫情的重災區(qū)。2003年4月21日，在北京疫情最為嚴峻之時，北京市決定建立世界上最大的一級傳染病醫(yī)院——小湯山“非典”定點醫(yī)院。7天7夜，168小時，來自北京市六大建筑公司的7000名建設(shè)者晝夜奮戰(zhàn)，建成一所建筑面積為2.5萬平方米、擁有1000張床位的傳染病?？漆t(yī)院。這在北京建工企業(yè)歷史上從未有過，在世界建筑史上聞所未聞，更令人吃驚的是雖然“非典”醫(yī)院建在小湯山鎮(zhèn)，但是小湯山鎮(zhèn)卻沒有出現(xiàn)一例“非典”病人。

小湯山的知名度不斷攀升，“中國小湯山”已成為當時世人矚目的新名詞。2003年6月20日，當最后一批18位“非典”治愈患者走出北京小湯山醫(yī)院時，宣告了這座全國最大的“非典”收治定點醫(yī)院在高速運轉(zhuǎn)51天后，以病死率世界最低、醫(yī)院零投訴、醫(yī)護人員零感染的優(yōu)異成績圓滿完成了歷史使命。就是這座臨時建筑，收治了全國七分之一的“非典”病人，創(chuàng)造了人類醫(yī)學史上的一個奇跡余瑋.小湯山傳奇[N].人民政協(xié)報，2020-03-12（005）.。

在建立小湯山“非典”定點醫(yī)院同時，北京市政府努力提高全社會的疫病防控能力，實施嚴格的隔離控制措施，有效控制了疫情擴散。一是加強社區(qū)防控。各社區(qū)和社區(qū)內(nèi)各基層單位建立了“非典”防控指揮小組及其工作機構(gòu)，通過逐級管理、發(fā)揮社會群眾力量。二是加強郊區(qū)農(nóng)村防控。針對京郊農(nóng)村特點，建立健全區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村三級防控網(wǎng)絡，以自然村為單位，開展“村自為戰(zhàn)”，嚴格管理人員進出。三是加強學校和學生的防控。高等學校堅持教師不停課、學生不停學、師生不離校，基本保證學校正常工作和生活秩序。四是加強建筑工地和外來民工的防控。在強化項目單位責任，嚴格執(zhí)行對外來民工和建筑工地各項防控措施的同時，對已發(fā)生疫情的工地和人員采取嚴格的隔離措施，對未發(fā)生疫情的工地和外來民工居住地堅決實行安全封閉管理等。五是加強交通樞紐的防疫檢查。民航、鐵路、省際客運部門組成3000多人的檢疫檢查隊伍，對旅客實行嚴格的防疫檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取有效措施。

三、提升城市衛(wèi)生安全能力的建議

城市是各類要素高度聚集的空間，是一個復雜的系統(tǒng)。人口規(guī)模大、高度密集和高度流動性是大城市的基本特征，本身就存在著包括傳染性疾病在內(nèi)的各種復雜風險。在這次新冠肺炎疫情面前，每座城市抵抗風險的韌性、公共衛(wèi)生與社區(qū)治理的能力都面對著巨大壓力，同時也展現(xiàn)出待提升的空間。在上述3個亞洲城市案例中，我們看到了一些考核城市韌性和健康的定量指標，同時我們也需要重視城市與社區(qū)治理過程中有效措施與機制的建立，比如建立防災物資儲備措施、自上而下的疫情防控機制、公開透明的信息披露制度等等。而城市治理權(quán)責的下放，以社區(qū)為網(wǎng)格的聯(lián)防聯(lián)控機制能更精細化地對疫情進行監(jiān)控、預防，有效地保障社區(qū)居民的安全楊玉潔，雷海潮.國外健康城市建設(shè)的新進展與啟示[J].醫(yī)學與社會，2016，29（8）：33-36.。

（一）將健康融入所有政策

城市應大力宣傳健康發(fā)展理念的重要性，將大健康的理念融入城市規(guī)劃中去。具體而言，需要在國家和城市兩個層面對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃指導原則進行修訂。通過對城市和區(qū)域的規(guī)劃及設(shè)計，一個城市需要實現(xiàn)跨部門和跨城市的橫向協(xié)調(diào)，以及從中央到區(qū)域和地方政府的行政層級的縱向協(xié)調(diào)。健康城市規(guī)劃和健康影響評估必須成為城市規(guī)劃的基本要素。健康城市規(guī)劃和設(shè)計應有助于提高城市對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應變能力，包括加強應急預警、響應、緩解和恢復能力。

（二）完善智慧型衛(wèi)生安全體系

一是應用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，升級健全智慧型公共衛(wèi)生安全體系，推動健康城市的智慧發(fā)展。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺在疫情災害風險檢測預警、應急指揮、信息整合、民眾健康跟蹤、資源調(diào)度方面的作用。積極打造智慧政府，提高政府行政服務效率，從而提升城市抗災防疫能力。二是建立城市內(nèi)、區(qū)域間重大衛(wèi)生安全事件應急預案體系，提高區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控能力，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享。政府應定期通過模擬演習，測試和評價應急預案系統(tǒng)能力，發(fā)現(xiàn)改進之處。同時，應向民眾公布測試結(jié)果，使民眾了解城市疫情應急能力，避免疫情突發(fā)時引起過度恐慌和混亂。

（三）建立衛(wèi)生安全多邊籌資機制

一是為填補備災和疫情防治工作方面的資金缺口，政府需建立針對衛(wèi)生安全的多邊籌資機制，擴大與世界銀行等金融機構(gòu)的合作，擴大資源渠道，為抗災防疫提供資金。二是做好應急設(shè)施和物資儲備保障。定期檢測公共設(shè)施的抗壓能力，根據(jù)大數(shù)據(jù)風險評估及應急預案系統(tǒng)評測結(jié)果配備應急物資，并有力有序有效做好物資分配調(diào)度工作。

（四）鼓勵社會力量參與重大疫情防控

疫情防控是對城市治理體系和治理能力的重大考驗，既需要政府全力以赴，也需要廣泛的社會力量共同參與，加快形成政府主導、社會力量廣泛參與的城市抗災防疫治理體系。例如發(fā)揮社區(qū)、居委會、村委會、志愿者隊伍等作用，協(xié)助政府抑制疫情傳播;鼓勵相關(guān)企業(yè)在疫情防控期間生產(chǎn)防疫物資、生活必需品等，換件物資緊張的情況;各類民間公益組織和基金會募集的物資和善款能對抗災防疫起到強有力的支援作用，短時間內(nèi)減輕政府的壓力。

（五）加強醫(yī)療衛(wèi)生合作交流

深化城市間、區(qū)域間、國際間傳染病聯(lián)防聯(lián)控、衛(wèi)生應急、人才培養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域合作，密切相關(guān)領(lǐng)域的政策溝通和技術(shù)交流。積極謀求與國際衛(wèi)生組織等國際機構(gòu)的合作。開展專業(yè)醫(yī)療人員培訓，培養(yǎng)一批醫(yī)療技術(shù)精湛的傳染病研究人員和能承擔簡單醫(yī)療處理、健康指導、心理疏導、法律援助等專業(yè)任務的志愿者隊伍。同時，高等教育機構(gòu)需加強關(guān)于健康城市和疫情防控方面的研究和教育，為政府決策提供智力支持。

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[10]楊玉潔，雷海潮.國外健康城市建設(shè)的新進展與啟示[J].醫(yī)學與社會，2016，29（8）.

〔劉悅，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國際合作部，中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所發(fā)展研究中心。朱沛琦、張力康，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國際合作部〕