我國多元化糾紛解決機制的現(xiàn)狀與完善路徑
——基于基層法院為發(fā)力點的視角

羅 歡

上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540

近年來，越來越多的國家和地區(qū)確立了積極鼓勵替代性糾紛解決機制（ADR，Alternative Dispute Resolution）發(fā)展的戰(zhàn)略、政策和法律，并將其作為司法改革的重要內(nèi)容。不僅傳統(tǒng)仲裁、調(diào)解得到廣泛應(yīng)用，各種行業(yè)性、專門性糾紛解決機制及新型ADR也在不斷出現(xiàn)，國際上，各國法院在推廣ADR方面的態(tài)度愈加積極，不僅在審前準備程序中廣泛應(yīng)用ADR，而且將其引入審判過程，甚至上訴、再審程序。國內(nèi)，隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展及社會矛盾的轉(zhuǎn)型升級，轄區(qū)內(nèi)的社會矛盾呈現(xiàn)出類型多樣化、矛盾易激化、需求多元化等特點，傳統(tǒng)理念強調(diào)的法院司法“單打獨斗”已經(jīng)滿足不了人民日益增長的法治需求，多元化糾紛解決機制已成為創(chuàng)新社會管理的重要方式。

一、我國多元糾紛解決機制的現(xiàn)狀與不足

（一）機制層面，各調(diào)解組織機構(gòu)各自發(fā)力較多，對銜接機制卻存在投入不足現(xiàn)象。一方面，從法院角度需打破“司法中心主義”思維模式，避免單打獨斗，需逐漸由“幕前”走向“幕后”。從司法調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的數(shù)據(jù)來看，目前法院受理的訴前調(diào)解案件數(shù)遠超過其他調(diào)解組織的案件數(shù)，且一直呈快速上升趨勢，說明通過銜接機制將糾紛分流至非訴糾紛解決機制還不足，例如，對人民調(diào)解的指導(dǎo)力度還不夠大，與部分行業(yè)調(diào)解組織的對接還未形成具體可執(zhí)行的對接方案和機制，或有機制但未很好地落實到位。另一方面，也有一些職能部門和社會調(diào)解組織對本身的角色定位不清晰，缺乏對接的工作熱情和責任意識，對調(diào)解投入不足，認為調(diào)解不成，反正有法院判決，干多干少、干好干壞都無所謂，因此尚未形成相互協(xié)調(diào)、有機銜接的糾紛解決合力。

（二）質(zhì)效層面，非訴訟糾紛解決機制的比較優(yōu)勢不足，引發(fā)法院的“案件導(dǎo)出難”問題。究其原因，一是非訴糾紛解決機制在選擇成本上無優(yōu)勢。我國訴訟費用低廉、法定審限較短、訴訟中法官調(diào)解力度大以及訴訟可預(yù)期結(jié)果的確定性和權(quán)威性等，都極大弱化了非訴訟糾紛解決機制的比較優(yōu)勢，當事人在選擇糾紛解決途徑時，基于成本與收益的衡量往往不愿選擇非訴途徑解決糾紛，例如上海法院規(guī)定，訴前調(diào)解案件標的5萬以下不收訴訟費，標的超過5萬的訴前調(diào)解只收取普通案件訴訟費的1/4，相較人民調(diào)解、仲裁、行業(yè)調(diào)解來說成本并未高出很多；二是非訴糾紛解決機制在調(diào)解質(zhì)量上無優(yōu)勢，因立法、行政管理理念、模式以及社會現(xiàn)實情況的種種變化，行政機關(guān)、基層組織等非訴訟糾紛解決力量分流化解糾紛的作用普遍弱化，尤其是人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的調(diào)解人員隊伍流動性大，調(diào)解水平參差不齊，群眾信賴度有待加強。三是非訴糾紛解決機制在強制執(zhí)行力方面無優(yōu)勢，因法院組織的訴前調(diào)解并出具的調(diào)解書具有法律的強制執(zhí)行力，當事人可申請法院強制執(zhí)行，充分保障權(quán)益；而其他調(diào)解機構(gòu)除仲裁外均無法律強制效力，只具有民事法律效力，導(dǎo)致很多糾紛雖經(jīng)人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，但涉及一方違背協(xié)議拒絕實際履行時卻束手無策，可能還要進入法院申請司法確認或起訴。

（三）宣傳層面，多元化糾紛解決機制工作的宣傳還不夠深入。部分群眾對人民調(diào)解的地位作用、法律效力不太了解，仍然認為只有打官司才能解決糾紛，從而不愿選擇人民調(diào)解，也不愿意接受法院的訴前調(diào)解。而大部分群眾對非訴訟方式解決糾紛不了解、不信服，導(dǎo)致法院訴前分流案件數(shù)量不高，訴訟案件依然居高不下。例如，部分群眾對人民調(diào)解和行業(yè)調(diào)解的了解也不充分，認為非訴調(diào)解協(xié)議的履行約束力不足，不管糾紛大不大都要往法院走司法程序。部分基層調(diào)解組織對自身調(diào)解工作宣傳較少，導(dǎo)致很多群眾失去了可以在“家門口”化解矛盾的便利。

二、黨委政府層面的對策與完善路徑

（一）制度保障

全面構(gòu)建多元糾紛解決機制系統(tǒng)工程社會矛盾化解工作是一項浩大的工程，僅靠法院單打獨斗或各調(diào)解組織各自為政都難以充分發(fā)揮功效，要全面構(gòu)建多元糾紛解決機制大格局，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃好人民法院、司法局及各行政調(diào)解機構(gòu)、行業(yè)調(diào)解機構(gòu)在區(qū)域內(nèi)多元化糾紛調(diào)解機制中的角色定位，明確各部門的工作目標與具體措施，加大日常的檢查考核力度，并將落實情況納入年終的綜合治理考核中，充分調(diào)動起社會各界不同調(diào)解主體的積極作用，以此促進訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解工作更快更優(yōu)質(zhì)發(fā)展。同時，一定要明確調(diào)解的前提和基礎(chǔ)是依法、自愿，而不是“和稀泥”?！罢{(diào)解優(yōu)先原則”可以創(chuàng)造性地貫徹落實，和判決一樣都只是實現(xiàn)案結(jié)事了人和的手段，如果判決更能實現(xiàn)這一目標，就應(yīng)當判決；如果調(diào)解達不到這一目標，就應(yīng)放棄調(diào)解。通過全面構(gòu)建多元糾紛解決機制，讓調(diào)解的自覺、自信深入人心，成為促進平安建設(shè)、法治建設(shè)的強大推手。

（二）激勵保障

完善多元糾紛解決機制工作考核指標一方面，訴調(diào)對接工作考評應(yīng)更好地與現(xiàn)有的維穩(wěn)、綜治、信訪工作考評實現(xiàn)有機銜接，形成合力，避免多重考評，多頭考評。另一方面，要完善司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將司法確認案件納入統(tǒng)計范疇。鑒于不少人民調(diào)解組織調(diào)解成功的案件有法院人員提前介入指導(dǎo)的因素，建議將法院確認民間調(diào)解協(xié)議案件或者統(tǒng)計為調(diào)解案件計入調(diào)解率，或者在案件效率與質(zhì)量考評體系中單獨增設(shè)“人民調(diào)解協(xié)議確認率”進行統(tǒng)計，并賦予一定權(quán)重，總之，目的是為了客觀體現(xiàn)法院妥善化解糾紛的成效，以此提高法院確認民間調(diào)解協(xié)議的積極性。

（三）組織保障

建立財政預(yù)算保障，非訴調(diào)解機構(gòu)存在調(diào)解人員隊伍不穩(wěn)定、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完備等問題，這些問題背后反映的是預(yù)算財政的問題。為此，需要政府加強對大調(diào)解機制的調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上強化財政預(yù)算的保障，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的情況確保足夠的非訴調(diào)解經(jīng)費保障并優(yōu)化相應(yīng)的配套保障措施。建議財政部門設(shè)置調(diào)解工作專項經(jīng)費，確保開展跨部門、跨地區(qū)調(diào)解工作培訓(xùn)，編撰調(diào)解典型案例、舉辦調(diào)解論壇與專題講座等，以適應(yīng)提升法官、人民調(diào)解員、特邀調(diào)解員的調(diào)解技能和做群眾工作水平的需要，為調(diào)解工作提供有力的物質(zhì)保障；建議組織人事部門設(shè)置調(diào)解工作先進集體和先進個人獎勵辦法，對調(diào)解工作中有突出貢獻的個人給予記功等表彰；建議組織人事部門以農(nóng)村定向報考方式，參照大學(xué)生村官管理制度，選調(diào)本地優(yōu)秀大學(xué)生充實基層司法所，提升基層化解矛盾糾紛能力，促進訴調(diào)對接無縫銜接，緩解法院案多人少的壓力。

三、基層人民法院優(yōu)化多元化糾紛解決機制工作的著力點

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，深化多元化糾紛解決機制改革與優(yōu)化審判資源、案件繁簡分流協(xié)調(diào)推進。1.要堅持依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，爭取政府支持，推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、多方參與、多元化解、無縫銜接的工作格局。2.基層人民法院要更好地發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機制中的指導(dǎo)、推動和保障作為，建立健全訴訟與非訴相銜接的糾紛解決機制，進一步加強與行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)、公證機構(gòu)、人民團體、調(diào)解組織的協(xié)調(diào)配合，適當形成一一對接方案，確保糾紛的多元化、逐層、有效分流、化解，通過司法確認工作等“綠色通道”，推動在程序安排、效力確認、法律知道等方面的有機銜接。3.要通過深化多元化糾紛解決機制改革，讓更多調(diào)解組織、調(diào)解人員參與糾紛化解，引導(dǎo)當事人選擇非訴解決途徑解決糾紛，例如，進一步加強律師參與訴前調(diào)解的項目建設(shè)，重點推進民商事案件繁簡分流機制相銜接，確保簡易案件在多元化糾紛解決機制中得到有效解決。

（二）下沉基層，推動訴調(diào)對接工作向縱深發(fā)展。1.進一步推廣”社區(qū)法官”等工作模式，與各社區(qū)、街鎮(zhèn)、村居相關(guān)職能部門共同構(gòu)建多元化預(yù)防和化解社會矛盾的工作平臺，積極參與健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，例如積極參與到修訂鄉(xiāng)規(guī)民約等法治金山建設(shè)的工作中去。2.進一步利用人民法庭的訴調(diào)對接平臺，主動加強與當?shù)嘏沙鏊⑺痉ㄋ?、居委會和村委會等基層組織的聯(lián)系，充分發(fā)揮人民法庭“面向農(nóng)村、面向基層、面向群眾”及便民利民的功能作用，推進農(nóng)村、社區(qū)矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作。3，進一步加強對人民調(diào)解的培訓(xùn)指導(dǎo)。通過巡回審判調(diào)解、定期“點對點”指導(dǎo)、法治宣傳等方式，切實提升基層調(diào)解員的調(diào)解能力，從源頭上預(yù)防矛盾發(fā)生，將糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

（三）創(chuàng)新思路，積極拓展平臺糾紛解決功能的一體化。首先是遵循“糾紛解決的分層遞進”的理念，使基層人民法院訴調(diào)對接的工作職能從單一銜接功能向多元立體服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，努力向“訴前引導(dǎo)、委托委派調(diào)解、司法確認、簡案速裁、庭前準備”五方面拓展，不斷優(yōu)化“一站式”糾紛解決功能：1.引入公證、志愿律師咨詢等非訟方式加強訴前引導(dǎo)，引導(dǎo)當事人選擇適當?shù)姆窃V方式解決糾紛，節(jié)約時間與費用成本。2.探索更多行業(yè)調(diào)解組織派駐調(diào)解員至訴調(diào)中心，例如邀請總工會調(diào)解員參與并獨立組織勞動爭議案件的訴前調(diào)解，不斷增加群眾解決糾紛的選項。3.積極探索小額訴訟程序和簡易訴訟程序庭審方式和裁判文書的改革，簡化格式，有效提升該類案件的審判效率。4.依法優(yōu)化司法確認工作，充分發(fā)揮訴的保障作用。積極落實關(guān)于民事調(diào)解協(xié)議司法確認程序的相關(guān)規(guī)定，適當放寬對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會等調(diào)解組織調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議標的額限制，依法不斷提升司法確認的效率。5.建立無爭議實施記載固定等制度，完善調(diào)審銜接。對經(jīng)非訴糾紛解決機制及訴前調(diào)解程序仍未解決分流進入審判程序的糾紛，建立無爭議事實記載固定、案情溝通（如基本案情、矛盾激化、關(guān)聯(lián)訴訟）等工作機制，確保調(diào)解員所做的前期工作能夠為后續(xù)審判工作提供便利，實現(xiàn)調(diào)審有效銜接。6.結(jié)合“智慧法院”、“數(shù)據(jù)法院”建設(shè)，不斷推進訴前糾紛在線調(diào)解信息化建設(shè)，拓展在線調(diào)解功能，探索在線司法確認，有效整合調(diào)解資源整合，完善在線調(diào)解工作流程，不斷提升在線糾紛解決平臺的智能化。

四是強化宣傳，人民法院可要充分運用審判管理信息大數(shù)據(jù)分析平臺，定期開展區(qū)域?qū)徟袘B(tài)勢分析，精選典型案例，通過生動的宣傳文案在門戶網(wǎng)站、微信公眾號及當?shù)仉娕_電視臺及報社等媒介生動開展法制宣傳，讓更多群眾了解多元化糾紛解決網(wǎng)絡(luò)，愿意選擇非訴渠道解決矛盾糾紛，提高多元化糾紛解決工作的社會認可度和接受度，讓更多的糾紛能夠以調(diào)解的方式在訴前解決、營造誠實友善、理性平和、文明和諧的社會氛圍，增強全社會法律意識。同時，要充分發(fā)揮法院審判優(yōu)勢，積極開展巡回審判、巡回調(diào)解，加大庭審直播工作力度，并輔之以專題交流，推動提高調(diào)解能力水平；要與基層密切互動，主動邀請干部群眾走進法院，在更廣范圍內(nèi)傳播法治文化。