浙江智慧城市法律體系構(gòu)建研究*

浙江越秀外國語學(xué)院，浙江 紹興 312000

一、引言

目前，中國有300 多個城市啟動了智慧城市示范試點建設(shè)工作，其中浙江省已經(jīng)啟動20 個智慧城市試點項目。用最新的信息技術(shù)重塑智能化城市，既是城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也是城市形態(tài)的升級，是一次兼具深度和廣度的改革。習(xí)近平同志強調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！痹谛鲁B(tài)下，既要深化改革，也要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，又要實現(xiàn)智慧城市建設(shè)，尤其要注意樹立全新的法治改革觀，將智慧城市改革和建設(shè)納入法治的軌道。2011年9 月浙江省政府與工業(yè)和信息化部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會簽署了《關(guān)于共同推進浙江省兩化深度融合以及智慧城市建設(shè)試點戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，先后發(fā)布了《關(guān)于開展智慧城市建設(shè)試點工作的通知》和《關(guān)于務(wù)實推進智慧城市建設(shè)示范試點工作的指導(dǎo)意見》，總體上明確了智慧城市建設(shè)的思路、原則、目標(biāo)、和任務(wù)。但由于尚處于起步階段，智慧城市建設(shè)還存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范不健全等諸多問題。因此，要深入推進智慧城市建設(shè)必須在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，重視標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法律體系，在積累示范城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面推進浙江省智慧城市建設(shè)進程。

二、浙江智慧城市建設(shè)現(xiàn)狀與存在問題

（一）浙江智慧城市建設(shè)現(xiàn)狀

浙江是全國最早開始啟動智慧城市建設(shè)的省份之一，早在2011 年就印發(fā)了多個省政府文件，如《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展智慧城市建設(shè)試點工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2011〕107 號），2012 年出臺了《浙江省人民政府關(guān)于務(wù)實推進智慧城市建設(shè)示范試點工作的指導(dǎo)意見》（浙政發(fā)〔2012〕41 號）等，分三批組織開展了20 個智慧城市建設(shè)示范試點項目建設(shè)，包括城市管理、醫(yī)療保健、交通管理、環(huán)境保護、能源利用等老百姓密切關(guān)注的領(lǐng)域。首批九個示范試點項目：杭州智慧安監(jiān)與智慧城管、嘉興智慧電網(wǎng)與智慧交通、麗水智慧政務(wù)、寧波智慧物流與智慧健康、紹興智慧安居和臺州智慧水務(wù)，已經(jīng)取得階段性成果，并且獲得全國的認(rèn)可，見表1，表2。

在此基礎(chǔ)上，設(shè)立了一系列專業(yè)機構(gòu)，如浙江省智慧城市研究中心、浙江省經(jīng)信智慧城市規(guī)劃研究院、浙江省智慧城市專家咨詢委、浙江省智慧城市標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會、浙江（國家）智慧城市培訓(xùn)基地等研究、評價及推廣智慧城市建設(shè)經(jīng)驗。根據(jù)2014 年《浙江省人民政府關(guān)于加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強省的意見》（浙政發(fā)〔2014〕35 號），浙江制定2015 年-2019 年浙江省智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的五年計劃，對浙江智慧城市建設(shè)在標(biāo)準(zhǔn)定位與產(chǎn)業(yè)推廣等方面提出了明確要求。直至2016 年《浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)浙江省“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的通知》（浙政發(fā)〔2016〕2 號）中將浙江智慧城市的建設(shè)與浙江“互聯(lián)網(wǎng)+”行動緊密結(jié)合起來，開拓浙江高效有序治理城市、共享網(wǎng)絡(luò)開放數(shù)據(jù)、發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟、確保網(wǎng)絡(luò)空間安全，隨時隨地為民服務(wù)，推進信息技術(shù)與城市現(xiàn)代化相互融合的新型智慧城市建設(shè)之路。2016 年以來，全省11 個地級市都緊緊圍繞智慧城市建設(shè)，紛紛出臺關(guān)于智慧城市的政策文件與發(fā)展規(guī)劃，由淺入深，突出民生，從點到面，惠及百姓。以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為例，截至到2017 年，累計注冊用戶數(shù)已經(jīng)突破了1400 萬，PC 端累計訪問量近9億，超8 萬個事項開通網(wǎng)上申請功能，初步實現(xiàn)全省數(shù)據(jù)共享，推進“最多跑一次”改革，人民滿意率高達94.7%，真正實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿。

（二）浙江智慧城市建設(shè)存在問題

雖然浙江在新型智慧城市建設(shè)方面已取得顯著成效，但在實際建設(shè)中，尚存在一些問題：

1.缺乏頂層設(shè)計

智慧城市的構(gòu)建往往忽視整體規(guī)劃，這是由城市本身狹隘性造成的，沒有站在全國、全省的角度出發(fā)，容易偏離智慧城市建設(shè)初衷，欠缺可持續(xù)發(fā)展模式。

2.標(biāo)準(zhǔn)制度滯后

之前實行的國家標(biāo)準(zhǔn)法律制度和標(biāo)準(zhǔn)化法律體系，往往更適用于傳統(tǒng)城市建設(shè)，在新型智慧城市高速發(fā)展的浙江，出現(xiàn)了與實際運作活動不相符的情況，新出現(xiàn)的技術(shù)產(chǎn)品與傳統(tǒng)產(chǎn)品相比較，具有不同性與先進性，導(dǎo)致原來存在的質(zhì)量管理章程與互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)背景下的新型技術(shù)產(chǎn)品的管理和規(guī)范不符合，針對新型智慧城市的發(fā)展往往缺乏標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管以及新的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這都會給智慧城市建設(shè)帶來消極影響。

3.信息技術(shù)薄弱

伴隨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進步，智慧城市構(gòu)建進一步信息化，一些信息技術(shù)手段已經(jīng)無法滿足智慧城市的建設(shè)要求，當(dāng)下的信息化管理的體系也難適應(yīng)新型智慧城市建設(shè)的需求。信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域性的不完善，也不足以支撐網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而且我國對信息資源保護的法律體系不健全，信息資源共享程度低。目前信息技術(shù)服務(wù)商往往是外國企業(yè)，因為國內(nèi)企業(yè)的信息技術(shù)缺少核心技術(shù)手段，且我國在信息技術(shù)采購條例中，沒有嚴(yán)格禁止的法律管理章程，進而嚴(yán)重阻礙浙江智慧城市的發(fā)展。

4.網(wǎng)絡(luò)安全隱患

根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)布的《2018 年中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全報告》的數(shù)據(jù)顯示，我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、云平臺等面臨的安全風(fēng)險較為突出，APT 攻擊、數(shù)據(jù)泄露、DDo S 攻擊問題亦較為嚴(yán)重。特別是用戶信息安全風(fēng)險，雖然《網(wǎng)絡(luò)安全法》已經(jīng)于2017 年開始施行，《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》也已經(jīng)于2019 年開始施行，但是從全局來看，仍然缺少整體性的立法，在浙江“互聯(lián)網(wǎng)+”高度發(fā)展的情況下，個人訊息的保護弊端開始體現(xiàn)。

因此，越來越多的學(xué)者把注意力放在了智慧城市發(fā)展問題的研究上，我國的一些科研機構(gòu)院所及政府部門對此也作了一些研究。其實無論從頂層設(shè)計，還是網(wǎng)絡(luò)安全，標(biāo)準(zhǔn)體系的完善和信息技術(shù)發(fā)展都與法律法規(guī)制度的缺失密切相關(guān)。缺少從法律體系建設(shè)的角度，對地方智慧城市法律構(gòu)建作出深入、相對系統(tǒng)的比較研究，大大增加了智慧城市的建設(shè)難度，嚴(yán)重制約著智慧城市的發(fā)展。鑒于此，很有必要對智慧城市的法律體系建設(shè)做一個全局性的研究。

三、國內(nèi)外智慧城市法律體系建設(shè)

（一）國外智慧城市法律體系建設(shè)

放眼全球，各個國家會根據(jù)智慧城市發(fā)展面臨的不同情況，對法律體系做相應(yīng)的調(diào)整與完善。2009 年美國頒布為“智能電網(wǎng)”計劃提供法律政策支持的《美國復(fù)蘇與再投資法案》；同時，美國穩(wěn)步推進相關(guān)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)以及法律制度建設(shè)，“智慧政府”已經(jīng)初具規(guī)模。早在2002 年-2005年，歐洲就開始實施一個名為“電子歐洲”的行動計劃，直至2006 年-2010 年，歐洲宣布基本完成了信息社會的發(fā)展戰(zhàn)略，2010 年歐盟委員會正式公布實施為期5 年的《歐洲數(shù)字化議程》，該議程已成為歐盟促進經(jīng)濟增長的重要戰(zhàn)略之一。在此基礎(chǔ)上，歐洲各國接二連三開展了智慧城市的建設(shè)，且在此期間紛紛進行智慧城市法律建設(shè)：如2014 年德國通過了新版《可再生能源法》；英國2018 年發(fā)布新的《數(shù)據(jù)保護法案》及相應(yīng)的行為準(zhǔn)則，保障行業(yè)穩(wěn)定與數(shù)據(jù)安全等。與此同時，歐盟也未停止對智慧城市法律體系的建設(shè)，于2016年發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)安全指令》，2018 年出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》。新加坡早在2006 年為“智慧國家2015”計劃，先后出臺了《濫用計算機法》和《電子交易法》及相關(guān)指南，期望通過發(fā)展信息技術(shù)，將新加坡建成為互聯(lián)網(wǎng)時代一流的智慧國家。韓國國土海洋局于2013 年制定出臺了一套完整的《韓國智慧城市發(fā)展體系指導(dǎo)書》，內(nèi)容詳實，其中不僅包括智慧城市最基本的解決方案，甚至細(xì)致到標(biāo)準(zhǔn)化智慧城市的前期規(guī)劃、實施設(shè)計與具體施工等過程，并制定各個應(yīng)用系統(tǒng)架構(gòu)，搭建城市控制中心等。此外，還出現(xiàn)了馬來西亞編制了世界第一套電子法律立法架構(gòu)等成功的案例。

綜觀全球，國外關(guān)于智慧城市法治的研究尚處于起步階段，而且更多地強調(diào)信息的利用和保護。特別關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，但往往忽視法律體系的特殊性。且大部分國家與地區(qū)并未形成明確的法律標(biāo)準(zhǔn)體系，也未對智慧城市的治理規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督機制。

（二）國內(nèi)智慧城市法律體系建設(shè)

早在2006 年，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2006—2020 年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，強調(diào)信息安全與網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定，內(nèi)容包括電子政務(wù)、國民信息化和信息技術(shù)創(chuàng)新能力等。此后，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012 年正式發(fā)布了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》與《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點指標(biāo)體系（試行）》兩個文件，在全國范圍內(nèi)就建設(shè)智慧城市進行試點。之后，2014 年國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》，并聯(lián)合財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、公安部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部、科學(xué)技術(shù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部八部委發(fā)布《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次明確了智慧城市建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，大力推進智慧城市發(fā)展，力爭到2020 年，在全國范圍內(nèi)建成一批特色鮮明的智慧城市。直到2016 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，才第一次明確了信息化的法治建設(shè)、維護網(wǎng)絡(luò)空間安全，引入“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”概念。在同一年里，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室也發(fā)布了《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》，把網(wǎng)絡(luò)安全工作提到國家戰(zhàn)略層面，闡明了中國網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略方針和主要任務(wù)。

上述文件皆屬于國內(nèi)關(guān)于智慧城市建設(shè)的政策，鮮有關(guān)于智慧城市建設(shè)的法律法規(guī)，目前只有國家第一批智慧城市之一的銀川市于2016 年出臺了《銀川市智慧城市建設(shè)促進條例》，其他試點城市也還沒有頒布相應(yīng)的法律法規(guī)。但其實通過智慧城市發(fā)展?jié)摿υu價指標(biāo)體系的計算發(fā)現(xiàn)，長江經(jīng)濟帶智慧城市建設(shè)潛力巨大。智慧城市建設(shè)需要大量資金，既需要國家的投入也需要地方的投入，因而智慧城市試點工作主要在中國的發(fā)達沿海城市開展，尤其在浙江，建設(shè)智慧城市建設(shè)有著得天獨厚的優(yōu)勢，同時也面臨著許多問題，完全可以嘗試開創(chuàng)促進智慧城市建設(shè)法律政策體系創(chuàng)新的先河。

四、浙江智慧城市法律體系構(gòu)建的思考

（一）浙江智慧城市法律體系構(gòu)建的必要性

自2006 年浙江省委做出《關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》以來，浙江一貫秉承習(xí)近平同志提出的“法治浙江”建設(shè)理念、思路和方法，不斷地深入推進“法治浙江”建設(shè)工作。黃輝（2011）認(rèn)為現(xiàn)代法治是一種社會化的治理機制，法治的基本內(nèi)涵是與智慧城市法治建設(shè)的基本要求相對應(yīng)的，彭繼東（2012）認(rèn)為法律法規(guī)可以看做是智慧城市建設(shè)過程中的最后保障，完善的法律法規(guī)是智慧城市建設(shè)的一個關(guān)鍵因素，特別身處信息社會，基于人們的不同目的，會涌現(xiàn)不同的問題，如果僅從技術(shù)層面限制人們的活動，只能解決一時一事，無法長遠全面對人們的行為進行約束，只有運用法律的強制性與普遍性，才能保障在智慧城市的建設(shè)和運營過程中人們的合法權(quán)益不受侵害，因此，健全的法律法規(guī)對于智慧城市的建設(shè)是必不可少的。其次，法律具有莊嚴(yán)性和權(quán)威性，智慧城市建設(shè)的法治化有助于對違反契約精神與社會公序良俗的行為，給予相應(yīng)制裁和懲治，是確保智慧城市建設(shè)有序進行的最大保障。

浙江在建設(shè)智慧城市的過程中面臨的各種問題可以通過構(gòu)建一個完善的法律體系來解決，在國家原有相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，地方法規(guī)政策對地方創(chuàng)新也有著不可小覷的作用，完全可以實現(xiàn)法治建設(shè)與智慧城市建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。

（二）浙江智慧城市法律體系構(gòu)建的建議

1.制定浙江智慧城市設(shè)計與治理條例

對智慧城市進行頂層設(shè)計是為了保證智慧城市建設(shè)中的統(tǒng)一性與可操作性，可以包括設(shè)計的基本原則、基本目標(biāo)、規(guī)劃方法等內(nèi)容，增加浙江省一級調(diào)控職責(zé)性，將浙江智慧城市建設(shè)計劃提升至地方法規(guī)層面，有利于全省智慧城市建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一責(zé)任主體。同時針對智慧城市建設(shè)的主題內(nèi)容、運作主體、管理個體，以及相關(guān)體系和環(huán)節(jié)建立關(guān)聯(lián)，制定相應(yīng)法律章程，提高法律管理效率。智慧城市治理的法律規(guī)范化，有利于實現(xiàn)資源的統(tǒng)一開發(fā)、利用、共享與保護，協(xié)調(diào)各個地市之間的關(guān)系，實現(xiàn)各智慧城市間的良性互動，最終達成可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

2.加快浙江智慧城市標(biāo)準(zhǔn)法律體系建設(shè)

根據(jù)2014 年《浙江省人民政府關(guān)于加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強省的意見》（浙政發(fā)〔2014〕35 號），2019年浙江應(yīng)該已經(jīng)初步形成智慧城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與體系，這就可以對智慧城市的運行狀況做一個綜合性的考評。一方面，可以針對智慧城市作一個量化考評，根據(jù)城市運行的不同情況，劃分為良好型智慧城市、合格型智慧城市與不合格型智慧城市；另一方面，在考評的基礎(chǔ)上，綜合考評結(jié)果與各地市的不同情況，提出涉及不同等級智慧城市的政治、經(jīng)濟、科技與文化發(fā)展等方面的精準(zhǔn)法律治理建議。此外，標(biāo)準(zhǔn)法律體系的建立還要注意法律權(quán)利與義務(wù)設(shè)定的合理性，法律程序設(shè)置的正當(dāng)性，法律調(diào)整對象之間協(xié)調(diào)的平衡性。

3.建立浙江智慧城市信息法律制度

信息是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。特別是新型智慧城市的建設(shè)更是與信息技術(shù)密不可分。從物聯(lián)網(wǎng)、云計算等角度來看，智慧城市本身就是一個以信息的收集、利用、儲存、傳遞和分析等為基本內(nèi)容的“信息”中樞。所以在浙江積極發(fā)展信息核心技術(shù)的前提下，十分有必要用法律來解決信息的合理使用、信息公開與隱私保護界定等問題。通過立法來強化信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格把控信息技術(shù)的使用流程，并制定相應(yīng)的法律管理章程。

4.深化浙江智慧城市的網(wǎng)絡(luò)安全保護

在依托國家頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)浙江省互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展具體情況，出臺《浙江省個人信息保護條例》、《浙江省數(shù)據(jù)安全管理辦法》等相關(guān)地方性法律法規(guī)，深化對網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管，保障智慧城市網(wǎng)絡(luò)安全與穩(wěn)定。完善網(wǎng)絡(luò)預(yù)防機制，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息保護程序與強制性標(biāo)準(zhǔn)，防范智慧城市信息泄露、信息竊取等事件的發(fā)生。引入網(wǎng)絡(luò)安全保險機制，建立相應(yīng)的侵權(quán)損害賠償責(zé)任制度。

五、結(jié)論

智慧城市伴隨著信息技術(shù)的不斷進步而發(fā)展變化，因此，智慧城市法律體系的構(gòu)建，也需要經(jīng)歷一個緩慢而復(fù)雜的過程，需要不斷地對新出現(xiàn)的問題進行分析和研究，持續(xù)改善智慧城市建設(shè)中的不足。因而，浙江在進行智慧城市建設(shè)時，需時時刻刻將法律體系研究工作放在重要位置，促進浙江智慧城市的可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮社會主義法治的積極作用，進一步推動全國新型智慧城市建設(shè)與法治進程。