我國地方立法質(zhì)量問題及對策探析

梁 晨

甘肅政法大學(xué)絲路法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料能夠發(fā)現(xiàn)，從1979年起，我國地方人大共制定了8700多條地方性法規(guī)，我國民族自治區(qū)常委會制定了700余件單行條例和自治條例。規(guī)模龐大的地方立法，為我國逐漸實(shí)現(xiàn)社會主義“有法可依”的法制目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，地方立法或機(jī)械復(fù)制、或簡單移植，卻導(dǎo)致我國立法問題不斷出現(xiàn)，立法弊端日漸凸顯，難以形成扎根民間、本土法制的立法目標(biāo)。因此明確地方立法的概念內(nèi)涵，確定地方立法的質(zhì)量問題，能夠有效地促進(jìn)我國立法體系的完善與發(fā)展。

一、地方立法的概念界定

地方立法主要指特定國家政權(quán)部門，依法變動和制定效力不超過行政區(qū)的規(guī)范性法規(guī)文件的總稱。本文所指的政權(quán)部門，主要指立法法和憲法明確的能夠制定規(guī)范性法規(guī)文件的國家機(jī)關(guān)。在法理學(xué)層面上，地方立法是構(gòu)建我國整個立法體系的重要層面，是由多層次、多類別的立法組成。主要包括特區(qū)立法、民族自治區(qū)立法及一般地方立法。其中特區(qū)立法又可劃分為特別行政區(qū)立法和特別經(jīng)濟(jì)區(qū)立法等。首先是對立法主體做過廣或過狹的理解，將立法看做中央權(quán)力部門的主體活動。其次，對地方立法做過廣或過窄的理解，將立法看做變動和產(chǎn)生“地方法規(guī)”的基本活動，亦或者認(rèn)為國家機(jī)關(guān)的文件普遍都是地方法規(guī)的形式。最后，對地方立法區(qū)域范圍、效力范圍進(jìn)行過廣或過窄的理解，或限定為縣級、或擴(kuò)大為省級。而要想充分理解并內(nèi)化地方立法，則需要從法制的內(nèi)涵出發(fā)，從五個角度進(jìn)行理解，即治國方略、辦事原則、法制精神、制度模式、社會狀態(tài)等，通過法制的不同角度，對地方立法進(jìn)行理解，能夠有效地明確地方立法的立法要求及其基本含義。

二、地方立法質(zhì)量所存在的基本問題

（一）越權(quán)立法

由于我國國家立法受宜粗不宜細(xì)理念的影響，在立法程序中存在較為明顯的原則化與滯后化問題，從而導(dǎo)致我國地方立法急需的立法規(guī)制難以及時(shí)出臺。進(jìn)而導(dǎo)致地方立法出現(xiàn)立法政權(quán)、立法越權(quán)及與上位法發(fā)成沖突的問題。譬如縣級立法機(jī)關(guān)所出臺的《上訪行為規(guī)范辦法》，雖然對非正常、不合規(guī)的上訪行為進(jìn)行了規(guī)范與處理，然而卻涉及到人身自由的處罰措施及刑罰等內(nèi)容。根據(jù)中國《立法法》的有關(guān)規(guī)定“限制公民自由的出發(fā)和措施”及“刑罰和犯罪”等有關(guān)事項(xiàng)，只能通過制定法律的形式出現(xiàn)。

（二）利益傾向

在立法實(shí)踐中，我國地方立法的法規(guī)草案通常是由相關(guān)政府部門擬定和起草的，難以避免地出現(xiàn)部門利益傾向問題。而在起草地方性法規(guī)及文件的過程中，通常熱衷于規(guī)定處罰、審批、發(fā)證、收費(fèi)等條款。而在規(guī)制部門權(quán)力，維護(hù)公民、法人、企業(yè)的合法權(quán)益上，則缺乏考慮?？桃饣乇鼙静块T的責(zé)任和義務(wù)。進(jìn)而出現(xiàn)幾個部門爭奪同一事項(xiàng)的執(zhí)法權(quán)與管理權(quán)，不合時(shí)宜地?cái)U(kuò)大部門的利益和權(quán)力。譬如在房地產(chǎn)蓬勃發(fā)展的過程中，開發(fā)商和地方政府形成利益聯(lián)盟，通過出臺政策法規(guī)的形式，獲得大量農(nóng)用土地。

（三）保護(hù)傾向

地方立法在立法實(shí)踐中，容易出現(xiàn)地方保護(hù)、地區(qū)封鎖等問題，具體表現(xiàn)為以下三個層面。首先，基于地方立法部門缺乏對社會發(fā)展與本地經(jīng)濟(jì)的把握，導(dǎo)致其在立法規(guī)劃的過程中，難以分清地方立法的迫切性與均衡性，難以做到宏觀的謀篇布局，導(dǎo)致地方立法存在較為明顯的狹促性和片面性。其次，難以將社會發(fā)展、本地經(jīng)濟(jì)的狀況與我國文化、經(jīng)濟(jì)、政治等層面的發(fā)展進(jìn)行有機(jī)地融合。最后，難以將地區(qū)優(yōu)勢和地方立法融合起來，難以引導(dǎo)、利用、凸顯地方優(yōu)勢，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，極大地限制了本地區(qū)的健康發(fā)展。而在某些地區(qū)，則存在目光短淺的問題，即打著保護(hù)地方特色的名號，做地方保護(hù)的活動。

（四）重復(fù)立法

根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，我國各地的地方法規(guī)數(shù)量驚人，能夠有效地補(bǔ)充并完善中央立法體系，然而在立法實(shí)踐中卻存在著共同的問題，重復(fù)立法嚴(yán)重，地方特色缺乏。而這種照搬照用的立法模式將導(dǎo)致地方立法在形式與內(nèi)容上出現(xiàn)明顯的趨同性問題，導(dǎo)致被搬用的“上位法”出現(xiàn)明顯的“水土不服”問題，進(jìn)而淪為地方法規(guī)的擺設(shè)。而在地方性法規(guī)上，各地地方立法卻面臨著立法力度不夠、立法質(zhì)量低下的問題。譬如有關(guān)森林公園的立法，就少得可憐，全國僅有7個省市及地區(qū)出臺了森林公園管理?xiàng)l例。并且單個法規(guī)或條例又存在缺乏操作性、地方特色，適應(yīng)性不明顯等問題。

三、強(qiáng)化地方立法質(zhì)量的基本對策

雖然地方立法局限于“地方”，然而卻關(guān)系著我國的法制大局，其質(zhì)量高低影響著地方立法的生存能力。而在我國現(xiàn)代化、全球化發(fā)展的當(dāng)下，地方立法應(yīng)在面對全球化和全面升級挑戰(zhàn)的過程中，加強(qiáng)其質(zhì)量建設(shè)，推動地方法規(guī)與中央立法的深度融合。

（一）強(qiáng)化立法主體結(jié)構(gòu)

在全球化背景下，地方立法為提升自身的立法質(zhì)量，強(qiáng)化立法主體的基本結(jié)構(gòu)，應(yīng)構(gòu)建出完善的立法助理機(jī)制，在立法實(shí)踐層面，立法助理主要指協(xié)助并幫助立法機(jī)關(guān)履行地方立法職責(zé)的專業(yè)人員，能夠在立法機(jī)關(guān)的專門化、現(xiàn)代化發(fā)展中，協(xié)助立法機(jī)關(guān)完成立法工作，彌補(bǔ)立法資源匱乏、立法方向錯誤等問題，有效地增強(qiáng)地方立法的質(zhì)量。然而由于我國各地的立法理念、內(nèi)容及形式存在著明顯的差異性，在立法助理機(jī)制上，難以取得應(yīng)有的成效。因此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)將助理立法制度作為地方立法的重要組成部分，從制度層面，提升立法的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化及現(xiàn)代化。而在另一方面，立法助理機(jī)制能夠從根本上緩解地方立法照搬挪用，重復(fù)立法的問題，凸顯了地方立法的地方特色，使單項(xiàng)法規(guī)及條例更具針對性、實(shí)效性，更能滿足地方法律建設(shè)的發(fā)展需求。

（二）深化立法主體素質(zhì)

人大代表使地方立法的重要主體，其綜合素質(zhì)影響并制約著地方立法的成效，因此在規(guī)范地方立法的過程中，人大代表必須提升自身的綜合素質(zhì)，明確工作目標(biāo)，延伸地方立法的深度和廣度。通常來講地方人大所設(shè)置的委員會，擁有突出的行政職能，對特定專業(yè)的技能和知識有一定的掌握和了解，并且不受機(jī)關(guān)利益左右的特點(diǎn)，能夠客觀而及時(shí)地提出法規(guī)修改建議和意見。因此在提升人大代表綜合素質(zhì)的基礎(chǔ)上，還要充分發(fā)揮地方委員會的功能和作用，從調(diào)研到表決，從法規(guī)擬定到草法補(bǔ)充，使委員會的技術(shù)知識和專業(yè)理論成為地方立法的基本指引。除此之外，針對地方立法所存在的利益傾向、重復(fù)立法等問題，中央立法部門必須加強(qiáng)制度建設(shè)，從主體素質(zhì)的角度，深化黨建工作的內(nèi)涵，提升立法主體的思想覺悟與政治覺悟，使地方立法更貼近群眾，更具有地方特色。

（三）深化立法主體建設(shè)

我國地方立法是通過制度制定的方式服務(wù)社會穩(wěn)定、發(fā)展及改革的法律手段，是使社會經(jīng)濟(jì)在法制軌道上得到順利發(fā)展與運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系。因此立法主體必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“輕服務(wù)、重管理”的立法理念，樹立為民服務(wù)、為社會服務(wù)的立法觀。繼而做到既限制權(quán)力又授予權(quán)力，從根本上遏制利益傾向等問題的出現(xiàn)，提升地方立法的實(shí)效性。在具體的實(shí)踐中，應(yīng)做到明確權(quán)力行使范圍，明確權(quán)力部門的責(zé)任與義務(wù)，糾正并查處濫用和越權(quán)的行為，提升地方立法的質(zhì)量。

（四）強(qiáng)化并完善撤銷制度

根據(jù)立法法規(guī)定、省常委會及省人大所制定的單項(xiàng)條例、自治條例的撤銷權(quán)應(yīng)由省人大及國務(wù)院行使，市政府所制定的單項(xiàng)條例則由省政府或市人大行使相應(yīng)的撤銷權(quán)。因此在立法實(shí)踐中，監(jiān)督機(jī)關(guān)不能對存在問題的規(guī)章及法規(guī)進(jìn)行撤銷和改變，應(yīng)向法規(guī)擬定機(jī)關(guān)提出建議，尤其進(jìn)行更改與撤銷。然而這種撤銷機(jī)制卻導(dǎo)致立法監(jiān)督存在明顯的體外循環(huán)，難以充分提升撤銷制度的實(shí)效性。因此相關(guān)政府部門應(yīng)充分結(jié)合體內(nèi)循環(huán)與體外循環(huán)的溝通機(jī)制，完善當(dāng)前的立法監(jiān)督體制，以此規(guī)避越權(quán)立法、利益傾向及保護(hù)傾向等問題的出現(xiàn)。

四、結(jié)語

地方立法是推進(jìn)我國法制建設(shè)的重要手段，是影響我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，直接關(guān)系到社會大眾的基本利益，因此在提升地方立法質(zhì)量的過程中，需要明確地方立法所存在的質(zhì)量問題，從立法主體的角度出發(fā)，深化立法主體的建設(shè)、提升主體素質(zhì)，優(yōu)化主體結(jié)構(gòu)，完善立法撤銷制度，推動我國地方立法的健康發(fā)展。