略論基于邊海防視角的現(xiàn)代空防

何明遠(yuǎn)

內(nèi)容提要：進(jìn)入新時代，基于邊海防視角的現(xiàn)代空防問題對國家安全影響越來越突出，需要厘清相關(guān)概念，明確法律界定，并對其理論和實(shí)踐問題進(jìn)行深入探討，力求形成廣泛共識，為建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代空防凝聚智力資源、提供理論支撐。一要切實(shí)確立“大空防”的理念和思維；二要加強(qiáng)臨近空間防衛(wèi)研究；三要深刻把握人民防空在現(xiàn)代空防中的定位；四要關(guān)注民用航空空防安全問題。

習(xí)近平主席深刻指出，“邊海防工作是治國安邦的大事，關(guān)系國家安全和發(fā)展全局”①《習(xí)近平在接見第五次全國邊海防工作會議代表時強(qiáng)調(diào)：強(qiáng)化憂患意識使命意識大局意識努力建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防》，載《解放軍報》，2014-06-28。。黨的十九大報告明確提出“建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊?？辗馈雹凇饵h的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，54頁，北京，人民出版社，2017。，并首次將邊?？辗雷鳛橐粋€整體正式寫進(jìn)黨的報告。這充分彰顯了以黨的意志展示維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的戰(zhàn)略決心和政治擔(dān)當(dāng)，極大地拓展豐富了傳統(tǒng)邊海防工作的內(nèi)涵，為建設(shè)現(xiàn)代邊?？辗捞峁┝嘶咀裱?，也使現(xiàn)代空防成為邊海防理論研究領(lǐng)域亟待深化探討的一個學(xué)術(shù)問題。因此，從學(xué)術(shù)研究角度對有關(guān)現(xiàn)代空防問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理、深入分析，力求形成廣泛共識、凝聚智力資源，對于建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海空防、努力推進(jìn)國防現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、空防及其相關(guān)概念的界定

（一）空防及其相關(guān)概念

《軍語》對空防和相關(guān)概念作出如下界定：空防，是國家為保衛(wèi)主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，防備外敵入侵，對領(lǐng)空進(jìn)行防衛(wèi)和管理的活動；領(lǐng)土，是國家享有主權(quán)的全部疆域，包括國家的領(lǐng)陸、領(lǐng)水、領(lǐng)空，以及領(lǐng)陸與領(lǐng)水的底土，是構(gòu)成國家的基本要素；領(lǐng)空，是國家領(lǐng)陸和領(lǐng)水上空的大氣空間，是國家領(lǐng)土的組成部分；領(lǐng)陸，是國家陸地國界線以內(nèi)的全部陸地和島嶼，是國家領(lǐng)土的基本組成部分；領(lǐng)水，是國界內(nèi)的全部水域，包括內(nèi)水和領(lǐng)海，是國家領(lǐng)土的組成部分；大氣空間，也稱空氣空間，是包圍地球的空氣層、大氣圈，密度隨高度增加而減少，約99%的大氣質(zhì)量集中在30～35千米以下。

（二）空防的內(nèi)涵

上述基本概念賦予邊海空防范疇內(nèi)的“空防”如下內(nèi)涵：一是從空防的根本目的看，維護(hù)領(lǐng)空的主權(quán)和安全是空防的根本目的，是空防的主要職責(zé)，也是空防概念的核心要義。二是從空防方式和手段看，平時主要使用非作戰(zhàn)方式和手段維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，但空防又具有平戰(zhàn)結(jié)合的特點(diǎn)，一旦非作戰(zhàn)方式不能有效維護(hù)國家主權(quán)安全時，根據(jù)有關(guān)法規(guī)和上級指示，可以立即采取作戰(zhàn)方式。三是從空防的活動空間看，具有一國主權(quán)空間的固定性，是覆蓋領(lǐng)陸和領(lǐng)水上空的大氣空間，其范圍至少從地表向上延伸至30～35千米。其上是距離地球表面20～100千米的臨近空間和下界距離地表高度約100千米的外層空間。結(jié)合地球曲率可以看出，空防的空間實(shí)質(zhì)上就是主權(quán)國家上空類似“一定厚度蓋子”狀的空間。四是從空防的對象看，主要是防御來自周邊國家空域的航空器、導(dǎo)彈等兵器。就目前世界各國空防實(shí)踐情況看，主要是遂行傳統(tǒng)的防御任務(wù)，即防御真實(shí)高度在超低空[100米（含）以下]、低空（100～1000米），相對高度在中空[1000～7000米（含）]、高空[7000～15000米（含）]、超高空（15000米以上）飛行的有人或無人航空器。五是從空防使用力量看，我國和世界絕大多數(shù)國家空防主要使用空軍航空兵、地空導(dǎo)彈兵、高射炮兵、雷達(dá)兵等兵種，這些兵種在擔(dān)負(fù)其他作戰(zhàn)任務(wù)的同時，也擔(dān)負(fù)空防任務(wù)。六是從空防的管理活動看，使用民用航空管制力量對民用航空器進(jìn)行有序飛行管理，也是空防的重要范疇。

二、領(lǐng)空和領(lǐng)空主權(quán)的法律界定

維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)和安全，既是空防的核心要義，也是研究空防的邏輯起點(diǎn)。研究這一問題，必須首先搞清楚有關(guān)領(lǐng)空和領(lǐng)空主權(quán)的法律界定。

（一）關(guān)于領(lǐng)空的法律界定

根據(jù)有關(guān)國際公約，世界各國對領(lǐng)空是國家領(lǐng)陸和領(lǐng)水上空的大氣空間這一界定已形成廣泛共識，但對于領(lǐng)空的上部邊界劃分仍存在爭議。截至目前，由于大氣空間和外層空間不存在明確的自然界限，而確定這一界限涉及各國重大利益，因此，國際社會尚未解決外層空間和大氣空間之間的法律界限問題，一定程度上還處于“下界有底、上界模糊”的狀態(tài)。有關(guān)資料介紹，目前，國際上關(guān)于大氣空間和外層空間的界限還存在多種主張，包括航空器上升最高限度說（以空氣動力航空器飛行上限為界，通常為30～40千米）、外層空間最低界限說（以外層空間距地面的最低界限為界，約為90～110千米）、空氣構(gòu)成說（以不同大氣層特點(diǎn)為基礎(chǔ)，提出50千米、90千米、200～300千米等高度為大氣空間的界限）、卡曼管轄線說（物理學(xué)家馮·卡曼通過計算，提出以離心力開始取代空氣成為飛行動力的地方為界，距離地面83千米）、飛行器功能說（以航空器適用航空法，航天器適用外層空間法），等等。上述劃界標(biāo)準(zhǔn)或隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷發(fā)生變化，或因大氣層條件的客觀差異而不夠穩(wěn)定，因此未能在國際上得到普遍認(rèn)可和接受。我國政府高度關(guān)注大氣空間和外層空間定界問題，主張確立一個能夠?yàn)楦鲊毡榻邮艿耐鈱涌臻g定義，有效區(qū)別大氣空間和外層空間的法律地位，有效保護(hù)各國領(lǐng)空安全，推進(jìn)外層空間法規(guī)發(fā)展。但綜合目前科學(xué)技術(shù)發(fā)展、地球上空大氣變化物理特性、人類開發(fā)利用外層空間需要等情況看，在大氣空間和外層空間劃定一條合理的分界線，不僅是復(fù)雜的科技問題，而且也是一個重要的政治和法律問題，短時期內(nèi)不可能解決。

（二）關(guān)于領(lǐng)空主權(quán)的法律界定

1903年12月17日，美國萊特兄弟駕駛?cè)祟惖谝患苷嬲饬x上的飛機(jī)成功飛向藍(lán)天，這一標(biāo)志性事件，被國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為開啟了人類現(xiàn)代航空時代的序幕。隨著現(xiàn)代科技飛速發(fā)展，領(lǐng)空主權(quán)安全已成為世界各國高度關(guān)注的重大安全問題。第一次世界大戰(zhàn)前，各國政府和學(xué)者對空氣空間的法律地位存在著不同認(rèn)識和主張，有的強(qiáng)調(diào)空中自由，有的強(qiáng)調(diào)空中主權(quán)，不同主張之下還有絕對自由、有限自由，完全主權(quán)、有限主權(quán)等具體主張。第一次世界大戰(zhàn)實(shí)質(zhì)性推動了領(lǐng)空主權(quán)問題的解決。戰(zhàn)后，各國普遍承認(rèn)國家對其領(lǐng)土上的空氣空間具有主權(quán)，1919年簽訂的《巴黎航空公約》和1944年在芝加哥簽訂的《國際民用航空公約》都明確規(guī)定：締約各國承認(rèn)，每個國家對其領(lǐng)土之上的大氣空間享有完全的和排他的主權(quán)?！秶H民用航空公約》也規(guī)定，凡用于軍事、海關(guān)和警察部門等的航空器為國家航空器，國家航空器未經(jīng)特別協(xié)定或許可，不得飛越或降落于另一締約國的領(lǐng)土。目前，地面國的領(lǐng)空主權(quán)已成為一條習(xí)慣法規(guī)則。根據(jù)有關(guān)國際法，各國維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)安全主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是國家對本國領(lǐng)空有完全的排他的權(quán)力，外國飛行器未經(jīng)許可擅自飛入一國領(lǐng)空，國家基于領(lǐng)空主權(quán)有權(quán)采取措施維護(hù)領(lǐng)空安全。二是各國有權(quán)制定管轄外國飛行器在境內(nèi)飛行的法規(guī)制度。三是各國有權(quán)保留其領(lǐng)空內(nèi)的國內(nèi)運(yùn)輸權(quán)。四是各國為了安全和軍事需要，有權(quán)設(shè)立空中禁區(qū)。

三、現(xiàn)代空防研究需要關(guān)注和把握的問題

先進(jìn)科技在軍事領(lǐng)域和航空航天領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，使戰(zhàn)爭形態(tài)加速向信息化戰(zhàn)爭演變，現(xiàn)代空防在國家安全全局中的地位作用越來越突出?；趥鹘y(tǒng)邊海防視角的空防已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的需要，現(xiàn)代空防的內(nèi)涵和外延正在發(fā)生深刻變化，有許多重要問題需要深入研究。

（一）切實(shí)確立“大空防”的理念和思維

國土安全是總體國家安全觀的重要內(nèi)容，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保證，事關(guān)國家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整和疆域統(tǒng)一。確保國土安全是維護(hù)國家主權(quán)安全、維護(hù)國家尊嚴(yán)不可動搖的先決條件和基本原則。當(dāng)前，我與絕大多數(shù)周邊國家已經(jīng)劃定邊界，來自海上方向和空天方向的安全威脅對我影響加大，從近期幾場信息化局部戰(zhàn)爭看，無一不是從空中打擊開始。因此，確保國土領(lǐng)空全方位安全，是現(xiàn)代空防的首要任務(wù)。與俄羅斯邊防軍體制內(nèi)編有航空部隊(duì)、可以獨(dú)立遂行邊海防領(lǐng)域空防任務(wù)有所不同，新中國成立以來，經(jīng)過長期建設(shè)發(fā)展，我國形成了以空軍為主體，其他軍兵種、民兵、人民防空力量參加的空防力量體系，這一體系長期擔(dān)負(fù)著邊海防領(lǐng)域的空防任務(wù)，邊海防力量體系中沒有獨(dú)立的空防力量，邊?？辗雷鳛橐粋€整體，在實(shí)踐中由邊海防力量體系和空防力量體系按照明確的職責(zé)分工，分別或協(xié)同組織實(shí)施。邊海防范疇內(nèi)的現(xiàn)代空防力量，是國家空防力量體系的重要組成部分，無論從理論上還是實(shí)踐上，從來都沒有脫離以空軍為主體的空防力量體系獨(dú)立存在，在職責(zé)任務(wù)、力量構(gòu)成、指揮控制、平時管理、綜合保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面始終是一體聯(lián)動，圍繞有效維護(hù)國家領(lǐng)空安全，支撐形成國家一體化戰(zhàn)略能力，而不是自成一體的小系統(tǒng)、小“煙囪”。那種在邊海防學(xué)術(shù)研究中強(qiáng)調(diào)空防獨(dú)立性的認(rèn)識和思維與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)、難以落地，本身就是偽命題。未來，著眼我國國家安全和發(fā)展需要，現(xiàn)代空防需要依托國家空防體系，以空軍為主體，構(gòu)建超越領(lǐng)空范疇的外向型“大空防”平臺，其關(guān)鍵是向上、向外拓展，從領(lǐng)空、防空識別區(qū)向前盡遠(yuǎn)拓展，與國家空防體系高度對接，與周邊鄰國協(xié)商共建空防協(xié)作區(qū)，有效保障我周邊利益區(qū)上空安全，有效維護(hù)國家主權(quán)安全和發(fā)展利益。

（二）加強(qiáng)臨近空間防衛(wèi)研究

傳統(tǒng)空防，主要是對來自領(lǐng)陸、領(lǐng)水上空外沿的各類空中威脅進(jìn)行防衛(wèi)和管理。隨著軍事科技和武器裝備快速發(fā)展，大量隱身化、無人化、智能化、高速化的新概念武器不斷問世，傳統(tǒng)空防威脅雖仍然存在，但來自太空和臨近空間的軍事威脅對國家主權(quán)、安全的影響越來越大，臨近空間的軍事價值日益凸顯。目前，國際上尚未將臨近空間作為一個獨(dú)立的法律概念進(jìn)行界定，由此帶來一系列有關(guān)穿越別國上方臨近空間飛行器是否侵犯別國主權(quán)問題的爭論。與此同時，一些能夠在臨近空間長期持續(xù)飛行，特別是在通信保障、情報收集、電子壓制、預(yù)警等方面優(yōu)勢明顯的臨近空間飛行器，已經(jīng)開始進(jìn)入實(shí)際應(yīng)用。近年來，美國在臨近空間技術(shù)研發(fā)上取得多項(xiàng)成果，美國防部《2005～2030年無人機(jī)系統(tǒng)路線圖》將臨近空間飛行器納入無人機(jī)武器范疇；法國擬研發(fā)部署在臨近空間載荷達(dá)1000公斤、可連續(xù)飛行5年的無人飛艇；英國、以色列、俄羅斯等國也取得多項(xiàng)研究成果。為此，在當(dāng)前國際法難以對臨近空間進(jìn)行清晰法律界定，而臨近空間軍事威脅卻現(xiàn)實(shí)存在的情況下，非常有必要在實(shí)踐中和學(xué)術(shù)上將針對臨近空間的防衛(wèi)問題納入現(xiàn)代空防范疇，進(jìn)行深化研究。

（三）深刻把握人民防空在現(xiàn)代空防中的定位

習(xí)主席強(qiáng)調(diào)，“人民防空是國之大事，是國家戰(zhàn)略，是長期戰(zhàn)略”“要堅持人民防空為人民，鑄就堅不可摧的護(hù)民之盾”。①《習(xí)近平在會見第七次全國人民防空會議代表時強(qiáng)調(diào)：堅持人民防空為人民 開創(chuàng)人民防空事業(yè)新局面》，載《解放軍報》，2016-05-14。我國空防體系主要由偵察預(yù)警、指揮控制、空中防御、地面防空、綜合保障和人民防空力量構(gòu)成，人民防空既是國防的重要組成部分，也是現(xiàn)代空防的重要任務(wù)。在“大空防”和邊海防范疇內(nèi)加強(qiáng)人民防空問題研究，是戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)展和新時代賦予人民防空研究的重大課題。從軍事角度看，信息化條件下的戰(zhàn)爭形態(tài)，已經(jīng)改變了以往按部就班、由邊海防外沿向內(nèi)陸縱深梯次進(jìn)攻的作戰(zhàn)模式，從空中、海上、遠(yuǎn)程對高價值戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施突然精準(zhǔn)打擊，是信息化戰(zhàn)爭的基本方式。人民防空作為重要防御手段，與要地防空、野戰(zhàn)防空相結(jié)合，在未來戰(zhàn)爭中將成為“看得見硝煙”的重要戰(zhàn)場和首輪斗爭，共同支撐平戰(zhàn)一體的現(xiàn)代空防。國家現(xiàn)代空防的能力越強(qiáng)，人民防空的壓力就會越小，反之遭受的損失就會越大。我國沿邊特別是沿海地區(qū)集中了大量多年改革開放的成果，這些成果直接關(guān)系國計民生，直接影響國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，加強(qiáng)這些地區(qū)的人民防空就顯得尤為重要。從這個意義上講，現(xiàn)代空防體系與現(xiàn)代人民防空體系，都是強(qiáng)大穩(wěn)固現(xiàn)代邊?？辗赖闹匾ㄔO(shè)內(nèi)容，目前，我國部分沿邊沿海地區(qū)人防辦、邊海防辦等常設(shè)職能機(jī)構(gòu)合署辦公的模式，也是二者密切關(guān)系的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，迫切需要破除學(xué)科專業(yè)發(fā)展壁壘，從國家安全和備戰(zhàn)打仗高度深化推進(jìn)現(xiàn)代空防范疇內(nèi)人民防空問題研究。

（四）關(guān)注民用航空空防安全問題

民用航空空防，是國際國內(nèi)民用航空領(lǐng)域?yàn)橛行ьA(yù)防和制止人為非法干擾民用航空的犯罪與行為，保證民用航空活動安全、正常、高效運(yùn)行，依法實(shí)施的安保和管理活動。確保民用航空空防安全是航空安保的核心工作。新中國成立后，我國根據(jù)周邊安全形勢發(fā)展和面臨的安全威脅，建立了由空軍統(tǒng)一組織管理和實(shí)施的航空管制體制，這是確保國家安全的需要，是維護(hù)空中秩序和安全的必要措施。多年來，人民空軍始終堅持空防空管一體、軍民一體、全域一體，忠實(shí)履行使命任務(wù)，為保衛(wèi)國家領(lǐng)空安全提供了有效戰(zhàn)略支撐。目前，我國已經(jīng)構(gòu)建了以國際航空法和國內(nèi)航空法為主體的航空法法規(guī)體系，先后批準(zhǔn)加入《國際民用航空公約》（簡稱《芝加哥公約》）《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》（簡稱《華沙公約》）《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》（簡稱《蒙特利爾公約》）《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》（簡稱《北京公約》）《制止非法支持航空器公約的補(bǔ)充議定書》（簡稱《北京議定書》）等系列公約，簽訂了一大批國際航空議定書和雙邊協(xié)議、國際標(biāo)準(zhǔn)，同時制定了由《中華人民共和國民用航空法》《民用航空器適航管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章構(gòu)成的國內(nèi)航空法法規(guī)體系，為確保民航領(lǐng)域的空防安全奠定了法律基礎(chǔ)。如《中華人民共和國民用航空法》第174條第1款明確規(guī)定，外國民用航空器根據(jù)其國籍登記國政府與中華人民共和國政府簽訂的協(xié)定、協(xié)議的規(guī)定，或者經(jīng)中華人民共和國國務(wù)院民用航空主管部門批準(zhǔn)或者接受，方可飛入、飛出中華人民共和國領(lǐng)空和在中華人民共和國境內(nèi)飛行、降落。

雖然“空防安全”等許多空軍使用的軍事用語在民航領(lǐng)域延續(xù)使用至今，但其內(nèi)涵已經(jīng)與現(xiàn)代空防有所不同。當(dāng)前，世界各國民用航空空防安全工作應(yīng)對的主要威脅是恐怖活動和極端個體的破壞襲擊，這些事件一旦發(fā)生（如2001年“9·11”事件），對國家安全同樣產(chǎn)生重大影響。因此，民航反恐成為空防安全的重中之重。與此同時，對民用航空范疇的不明空情和低慢小目標(biāo)處置也成為世界性難題，無人飛行器侵犯領(lǐng)空事件屢見不鮮，同樣嚴(yán)重威脅各國日?？辗腊踩?。無論從“大空防”還是邊海防范疇的空防研究角度看，這些新問題新挑戰(zhàn)都應(yīng)納入現(xiàn)代空防研究范疇，給予高度關(guān)注。