司法責任制背景下加強審判質(zhì)效管控的方法與路徑

山東法官培訓學院課題組

2019年11-12月份，山東法官培訓學院課題組對全省法院審判質(zhì)效指標進行了較為深入系統(tǒng)的分析。在此基礎上，赴濟南、青島、臨沂、東營等地審判質(zhì)效較好的中院和基層法院，了解其加強審判質(zhì)效管控的經(jīng)驗做法，并針對審判質(zhì)效管控中存在的問題進行了座談；同時以個別訪談的形式與員額法官、業(yè)務庭長及副院長共20余人進行了交流，發(fā)現(xiàn)了一些值得關注的問題，并提出相應的意見建議。具體如下：

一、院庭長對個案監(jiān)督管理存在的問題及建議

（一）存在的問題

1.副院長、庭長對個案監(jiān)督管理嚴重缺失。在落實司法責任制改革過程中，各級法院沒有正確處理充分放權與有效監(jiān)管之間的關系，在副院長、庭長這一層面對個案監(jiān)督嚴重缺失，導致審判委員會頻繁召開。有的法院每周召開兩次，甚至晚上加班。由于審判委員會的主要精力放在討論個案上，因而無暇討論審判工作和總結審判經(jīng)驗，削弱了審判委員會的其他功能。

2.由于監(jiān)督權限邊界不清，導致副院長、庭長不會監(jiān)督。審判實踐中，各級法院對于副院長、庭長個案監(jiān)督的權限模糊不清，如對事實認定是否需要監(jiān)督以及如何監(jiān)督，裁判觀點是否需要監(jiān)督以及如何監(jiān)督等等，最高人民法院相關文件也未明確。有鑒于此，在承辦法官沒有主動提請監(jiān)督的情況下，副院長、庭長不便于監(jiān)督，也不會監(jiān)督。

3.部分庭長不愿監(jiān)督。在對基層法院業(yè)務庭長（含基層法庭庭長）的訪談中，多數(shù)人認為，司法責任制改革后取消庭長對判決的簽發(fā)制度，雖然少了一道復檢程序，案件質(zhì)量短期內(nèi)會有所下降，但這是改革帶來的陣痛，從長遠看，隨著員額法官的專業(yè)化、精英化，此種局面會逐漸改觀。他們認為，院庭長審判監(jiān)督職能應當體現(xiàn)在審判程序事項，對個案的監(jiān)督應當逐漸弱化，過度的監(jiān)督容易形成法官的惰性心理，降低其責任心，不利于法官素質(zhì)的提高。

4.部分副院長、庭長不敢監(jiān)督。有些副院長、庭長和員額法官對司法責任制的理解和認識存在偏差，將去行政化等同于去監(jiān)督管理。有的員額法官認為我的案件我做主，對副院長、庭長的監(jiān)督管理產(chǎn)生抵觸情緒，導致副院長、庭長的不敢監(jiān)督；而副院長、庭長認為，他們與承辦法官意見不一致僅僅涉及價值取向，很難說清對與錯。對此，副院長、庭長沒有決心和信心進行監(jiān)督，也不敢監(jiān)督。

5.副院長、庭長并未實質(zhì)辦理重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作意見》（試行）（法發(fā)［2017］10號）第2條規(guī)定，各級人民法院院庭長應當根據(jù)分管的審判工作，結合專業(yè)背景和個人專長辦理案件，重點審理重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件。相應地，各級法院制定了院庭長辦案工作意見，并規(guī)定院庭長除了辦理“四類案件”之外，還辦理發(fā)回重審案件。但實踐中院庭長并未實質(zhì)地辦理“四類案件”和發(fā)回重審案件，多數(shù)法院的院庭長僅辦理簡單案件和速裁案件，甚至掛名辦案。

（二）建議

1.完善立法，確立院庭長個案審判監(jiān)督管理機制。目前院長、副院長、庭長對個案的監(jiān)督管理權僅規(guī)定在最高法院相關司法文件中。如果將其納入立法，明確院長、副院長、庭長對個案審判監(jiān)督管理的職責權限，以及不履行該項職責的法律后果等，可以為其行使個案審判監(jiān)督管理權提供法律依據(jù)和保障。

2.明確副院長、庭長應當監(jiān)督管理的案件范圍。各級法院應當根據(jù)2018年《最高人民法院關于進一步全面落實司法責任制實施意見》的精神，確定本院院長、副院長、庭長對個案進行監(jiān)督管理的案件范圍，不應僅限于“四類案件”。如有的法院因駁回起訴、駁回訴訟請求的案件發(fā)改情況突出，因而規(guī)定此類案件由副院長、庭長進行監(jiān)督。

3.建立副院長、庭長個案監(jiān)督啟動機制。立案庭根據(jù)立案登記情況判斷出屬于院庭長監(jiān)督案件后，應在三個工作日內(nèi)提請院庭長監(jiān)督管理，并在辦案平臺統(tǒng)一標識。承辦法官在案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)屬于院庭長監(jiān)督的案件，應當在三個工作日內(nèi)向院庭長匯報，提請接受監(jiān)督管理，并在辦案平臺上留痕。紀檢監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)法官確有違法審判行為的，應在三個工作日內(nèi)提請院庭長監(jiān)督。副院長、庭長可以要求獨任法官、合議庭在指定期限內(nèi)報告屬于本人監(jiān)督案件的進展情況和評議結果。副院長、庭長對獨任法官、合議庭擬作出的裁判結果有異議的，有權召集專業(yè)法官會議進行討論，但不得強令獨任法官、合議庭接受自己的意見或者直接改變獨任法官、合議庭的意見。

4.明晰院長、副院長、庭長對個案監(jiān)督的權限?！白寣徖碚卟门?、由裁判者負責，確保人民法院依法獨立公正行使審判權”，是司法責任制改革的目標原則。建議各級法院以此為核心，明晰獨任法官、合議庭的職責權限以及院長、副院長、庭長對個案監(jiān)督管理的權限。（1）獨任法官、合議庭應對案件的事實認定、法律適用及審判紀律等問題全面負責。（2）副院長、庭長對個案監(jiān)督的權限；第一，監(jiān)督獨任法官、合議庭對案件事實進行全面審查，但不應對案件事實負責；第二，根據(jù)獨任法官、合議庭提供的事實認定結果對案件的法律關系及法律適用問題進行判斷；第三，如果獨任法官、合議庭與副院長、庭長就案件的審理過程或者評議結果有異議的，副院長、庭長有權召集專業(yè)法官會議進行討論；第四，專業(yè)法官會議僅對獨任法官、合議庭提供參考性意見。獨任法官、合議庭不采納專業(yè)法官會議一致意見或者多數(shù)意見的，應當在辦案系統(tǒng)中標注并說明理由。副院長、庭長認為有必要提交審判委員會討論的，應當按程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會討論。（3）院長（審判委員會）主要對案件的裁判規(guī)則事項進行監(jiān)督。如判決可能形成新的裁判標準或者改變上級人民法院、本院同類生效案件裁判標準以及新類型案件的法律適用等。

5.副院長、庭長應當實質(zhì)辦示范案。在行政管理職能沒有有效分流、弱化的情況下，目前比較符合實際的做法是以“確有必要”為原則，規(guī)定年度內(nèi)院庭長集中精力辦理若干件具有示范指導意義的案件，既發(fā)揮其在統(tǒng)一裁判尺度、駕馭庭審和規(guī)范裁判活動中的指導和引領作用，又能通過實質(zhì)辦案保持較高的司法能力，更好地行使審判監(jiān)督管理職責。

二、審判質(zhì)量方面存在的問題及建議

（一）存在的問題

1.全省半數(shù)以上法院發(fā)改指標居高不下。（1）2019年1-12月10日，全省基層法院本院上訴案件被改判率平均10.47%。84個基層法院本院上訴案件被改判率在平均數(shù)以上。最高的基層法院為27.03%。2019年1-12月10日，本院上訴案件被發(fā)回率平均4.72%。82個基層法院本院被上訴案件發(fā)回率在平均數(shù)以上。最高的基層法院為15.57%。（2）2019年1-12月10日，各中院二審改判率平均10.10%，有12個中院超過平均水平。最高的中院為15.54%。二審發(fā)回率平均4.61%，有9個中院超過平均水平。最高的中院為11.17%。

2.事實問題仍是案件發(fā)改的主要原因。以民間借貸案件為例，在2018年全省法院1293件民間借貸二審改判案件中，因證據(jù)真實性、關聯(lián)性以及證明力的判斷不足而改判占民間借貸改判案件43.93%，因應查清而未查清相關案件事實而改判占民間借貸改判案件41.14%，因證據(jù)分析和事實認定思路不清導致案件事實認定不當而改判占民間借貸改判案件25.67%（相互之間有交叉），因法律適用不當而改判僅占民間借貸改判案件9.12%。

3.同案不同判的現(xiàn)象依然存在。通過對2018年度全省發(fā)改案件評查發(fā)現(xiàn)，機動車交通事故責任糾紛案件中，一、二審法院適用的賠償標準不同之情形較為突出。訪談中，員額法官、庭長、副院長們紛紛表示，同案不同判的現(xiàn)象在各地法院均不同程度地存在，且伴隨著“繁簡分流、輕重分離、快慢分道”工作的進一步推進，在今后一段時間內(nèi)會持續(xù)存在。實踐中，有責任心的法官憑著一種自覺，遇有疑惑時會主動與其他團隊溝通。也有部分法官機械地理解司法責任制改革的目標原則，認為誰的案子誰做主，即使有疑惑也不主動與其他團隊溝通，制度上又缺失約束機制，這是造成同案不同判的主要原因。

4.個別判決明顯違反法律規(guī)定。通過對2018年全省法院發(fā)改案件評查發(fā)現(xiàn)，個別二審判決結果明顯違反法律規(guī)定。如當事人在合同中約定了房屋抵押條款，但抵押物未辦理登記，依照法律規(guī)定該抵押權不發(fā)生效力。在（2018）魯08民終1083號民事判決中，二審法院認為，該案中抵押權成立，“狄中勤應當先就該物的擔保實現(xiàn)債權”。再如（2018）魯09民終3403民事判決、（2018）魯03民終238號民事判決二審法院均支持了刑事案件受害人的精神損害撫慰金請求，違反了法律及司法解釋的規(guī)定。訪談中，部分二審法官表示，他們在審理上訴案件中也發(fā)現(xiàn)了個別一審判決明顯違反法律規(guī)定的情形。由于一審判決不一定是生效判決，不排除某些法官為了達到一定的目的或者實現(xiàn)某種利益，因而作出違反法律規(guī)定的裁判。

5.省高院再審改發(fā)率上升，各中院二審監(jiān)督功能弱化。有些中級法院為了降低二審改判率，采取提高二審維持率的做法，這不僅導致省高院本院再審提審收案數(shù)上升，而且導致省高院再審改發(fā)率也呈現(xiàn)上升趨勢。2018年省高院當事人申請再審收案10586件，本院提審或決定再審為815件；2019年省高院當事人申請再審收案10110件，本院提審或決定再審為1063件。與上年相比，雖然當事人申請再審收案下降4.5%，但本院提審或決定再審上升10.04%。2018年省高院再審改判率為26.33%，發(fā)回重審率為8.19%；2019年省高院再審改判率30.48%，比上年增長4.15個百分點；發(fā)回重審率20.53%，比上年增長12.34個百分點。上述數(shù)據(jù)可以表明各中院二審監(jiān)督功能有弱化的趨勢。

（二）建議

1.探索類案類判機制，實現(xiàn)類案法律適用統(tǒng)一。各級法院可以根據(jù)本院案件構成情況及法官專業(yè)特長、審判能力等因素組建專業(yè)化審判團隊，專門辦理案件類型相對集中的一類或幾類案件。在大量辦理某類案件的基礎上，摸清掌握類案各項爭議要素，對于重大疑難爭議要素報請專業(yè)法官會議或?qū)徟形瘑T會統(tǒng)一裁判觀點；對于規(guī)律性強、重復性高的爭議要素經(jīng)過充分研究、論證、檢驗，夯實裁判觀點，針對每一爭議要素相繼制作裁判文書說理模板，在系統(tǒng)自動生成裁判文書基礎上，直接引用說理模板進行說理，可以有效避免類案不同判的現(xiàn)象。（附件：臨沂中院分調(diào)裁審工作室員額法官設計的判決說理模板“保險人是否對增駕實習期駕駛免責的問題”）。

2.建立發(fā)改案件研判溝通平臺，加強審級監(jiān)督指導。針對發(fā)回、改判案件建立三級法院研判溝通平臺，上級法院將發(fā)改案件信息及時導入平臺，對發(fā)回、改判的案件按照案由進行匯總，提取每類案件發(fā)回與改判的原因。同時，原審法院針對發(fā)回、改判案件通過該平臺進行溝通交流，法官在檢索時即可查詢同類案件發(fā)回與改判的主要原因、上級法院的意見建議等等。通過該平臺，一審法院可以就相關問題進行審慎判斷，二審法院可以加強審級監(jiān)督與指導。

3.完善專業(yè)法官會議制度，發(fā)揮其統(tǒng)一裁判尺度功能。（1）明確專業(yè)法官會議職能定位。專業(yè)法官會議的核心功能就是對疑難復雜、新類型案件提供咨詢意見，通過制度設計將專業(yè)法官會議作為提交審判委員會討論的必經(jīng)程序。（2）完善配套制度。落實專業(yè)法官會議會前過濾機制，建立專業(yè)法官會議總結歸納機制，定期對類案裁判規(guī)則進行歸納總結，并以適當方式公布，達到總結審判經(jīng)驗統(tǒng)一裁判尺度的目的。此外，上級法院專業(yè)法官會議歸納總結的裁判規(guī)則，應及時向下級法院通報，為下級法院審理此類案件提供參考。

4.加強分級分類培訓，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)裁判標準統(tǒng)一。建議省高院相關業(yè)務庭針對各類案件中的疑難問題，以各中級法院相對應的審判團隊長為培訓對象，定期組織培訓；各中院相關業(yè)務庭以基層法院相對應的審判團隊長為培訓對象，定期組織培訓，以提高本轄區(qū)內(nèi)審判團隊長的司法能力，確保轄區(qū)內(nèi)裁判標準的統(tǒng)一。

5.完善立法，確立審判責任的認定和追究機制。2015年《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第四項，對審判責任的范圍、審判責任的承擔及違法審判責任追究程序進行了較為明確的規(guī)定，但這些規(guī)定操作性較差，實踐中難以落實。建議將審判責任的認定和追究機制納入民事訴訟法的立法范疇，明確違法審判責任的情形、發(fā)現(xiàn)與認定程序、違法審判責任后果及責任追究的主體，以嚴格審判責任，提高審判質(zhì)量。做到有法必依、違法必究。

三、審判效率方面存在的問題及建議

（一）存在的問題

1.民事一審速裁團隊未能真正實現(xiàn)簡案快審。（1）平均辦案周期過長。2019年1-12月10日，全省各轄區(qū)民事一審速裁團隊平均辦案周期為59.29天，用時最長的某中院轄區(qū)為80.01天；15天內(nèi)結案比為20.58%，最低的兩個中院轄區(qū)分別為8.52%和8.55%。（2）速裁團隊辦案占比不高。2019年1-12月10日，全省各轄區(qū)民事一審速裁團隊辦案數(shù)占轄區(qū)內(nèi)所有民事一審案件比平均為16.03%，東營轄區(qū)最高為32.75%。

2.要素式審判方式推行中流程簡化效果不明顯。一是沒有真正理解要素式審判模式的內(nèi)涵。一些法院把要素式審判模式等同于訴訟要素表的填寫及對所填寫內(nèi)容的簡單歸納。實質(zhì)上，要素式審判的關鍵在于庭前程序與庭審程序的科學分工，法官助理與員額法官之間的科學分工。二是有些法官助理尚不能有效地組織庭前會議，沒有真正地提取有價值的要素，甚至遺漏要素，不能準確歸納案件爭議焦點等，難以實現(xiàn)通過分工協(xié)作提高審判效率的目的。

3.超審限問題依然嚴重。2019年1-12月10日，全省法院刑事、民事、行政超審限案件共計29885件。其中：民事超審限27107件，占比達90.70%；民事簡易程序超審限22605件，占民事超審限案件的83.39%。某中院轄區(qū)超審限案件高達5527件，占全省超審限案件18.49%。

4.上訴案件的辦案周期較長。2019年1-12月10日，山東省高級人民法院及18個中院（含鐵路法院、海事法院）共收案221331件，同比上升7.10%，占全省收案總數(shù)的11.89%。從案件規(guī)模上看，上訴案件審判質(zhì)效對全省法院審判質(zhì)效的走向具有較大的影響力。2019年1-12月10日，山東省高級人民法院及18個中院（含鐵路法院、海事法院）平均辦案天數(shù)63.54天。其中，某法院辦案天數(shù)高達114.90天。2019年1-11月份，某中院分調(diào)裁審工作室共受理民商事案件1316件，審結1100件，結案率83.58%，平均辦案周期29天。

（二）建議

1.構建具有活力和協(xié)作能力的審判團隊。（1）科學定崗，人案匹配。①優(yōu)秀法官或辦案標兵辦理速裁案件，能夠做到又快又好；②從事審判工作十年以上的中青年法官對于智能化管理接受較快，且精力充沛，積極性高，綜合考慮其自身專業(yè)特長、審判能力等因素，對其合理定崗，或命名為法官工作室，或設立類案專審團隊，可以發(fā)揮其高效的優(yōu)勢；③審判實務經(jīng)驗豐富的法官，可以專門負責審理疑難復雜案件，發(fā)揮其資深的優(yōu)勢。（2）雙向選擇，高度自主。團隊組建打破綜合部門和審判部門，執(zhí)行部門以及派出法庭等部門界限，采取雙向選擇或自由組合的方式，充分尊重各成員的意愿，可以形成內(nèi)部協(xié)作順暢、相互配合愉快的工作環(huán)境，有效增強團隊的凝聚力和協(xié)作能力。（3）職責清晰、分工明確。明確各類審判人員的職責范圍，細化明確團隊內(nèi)員額法官、法官助理、人民調(diào)解員或行業(yè)調(diào)解員、書記員的角色定位、職責分工、目標要求，有序地開展訴調(diào)和速裁工作的深度融合，極大地縮短辦案天數(shù)。（4）知人善用、發(fā)揮其長。團隊長如果善于挖掘每個成員的潛力，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，可以形成強大的合力，實現(xiàn)審判工作的最大效率。

2.準確把握要素式審判方式的實質(zhì)，在與智慧法院的深度融合中提高審判質(zhì)效。（1）在正確理解要素審判真正內(nèi)涵的基礎上，對庭前程序與庭審程序各自的功能定位進行明確，并細化分工。由法官助理組織召開庭前會議，固定無爭議點，歸納爭議焦點，進行庭前調(diào)解。法官在開庭時對無爭議的要素適當陳述后直接確認，著重圍繞爭議焦點進行審理，簡化法庭調(diào)查程序。（2）要素式審判方式與智慧法院建設深度融合。莒南法院將要素式審判與智慧法院建設相結合，與軟件公司合作研發(fā)了“莒南法院要素審判智審系統(tǒng)”，可資全省法院借鑒。第一，該系統(tǒng)運用信息化手段實現(xiàn)了將起訴狀、雙方要素表、庭前會議筆錄、庭審筆錄、合議筆錄與裁判文書等關鍵內(nèi)容的智能識別、鏈接、提取和靶向粘貼，可形成近80%相似度的裁判文書初稿；第二，該系統(tǒng)以科技手段強化了各審理環(huán)節(jié)的“留痕”，確保審判權力運行更加陽光。（3）加強司法輔助人員審判業(yè)務素養(yǎng)的培養(yǎng)和提升。尤其是加強事實認定、法律適用、調(diào)解、裁判文書制作等能力的培養(yǎng)。

3.從源頭上預防超審限現(xiàn)象。黃島法院在案件管理方面，依托審判云平臺，進行部分個性化功能開發(fā)，既可以提高審判效率，又可以從源頭上預防超審限現(xiàn)象，其經(jīng)驗值得借鑒。（1）按照“多結多分、結出遞補”的方式進行分案，防止各團隊“庫存積壓”現(xiàn)象。（2）團隊之間案件自動調(diào)流。如果團隊人均未結案數(shù)超過一定比例，新收案件系統(tǒng)自動調(diào)流至案件最少的團隊，可以有效解決超12個月案件邊清邊積問題。（3）團隊內(nèi)實行隨機分案，杜絕案件數(shù)量不均、難易不均、選擇性辦案等人為現(xiàn)象。（4）績效考核加大超審限、超12個月和超18個月案件扣分力度。

4.優(yōu)化民商事上訴案件辦案流程。借鑒江蘇高院以及我省部分中院的經(jīng)驗做法，中級法院對于以下當事人不服基層法院一審裁判依法提出上訴的案件，一般可以適用快速審理方式：（1）不予受理、管轄權異議和駁回起訴的上訴案件；（2）一審法院采用速裁方式審結的案件；（3）符合《最高人民法院關于〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第330條規(guī)定的當事人提出的上訴請求明顯不能成立的案件；（4）其他可以適用快速審理的案件。

建議省高院根據(jù)《最高人民法院關于民商事案件繁簡分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程（實行）》等有關文件規(guī)定，統(tǒng)一制定印發(fā)《中級人民法院民商事上訴案件辦理流程》（試行），優(yōu)化辦案程序。