生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)制度研究

徐曉雯

上海市黃浦區(qū)人民法院，上海 200003

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償概念及其范圍

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母拍?/h3>

有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的概念，在我國立法層面目前并形成沒有統(tǒng)一的概念，但在2017年通過的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中，對于何為生態(tài)環(huán)境損害有了相對明確的定義①。學(xué)理通說認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害是因人的行為而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境要素發(fā)生整體性或功能性的退化。相較于生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境損害賠償則是一種救濟(jì)制度，對因行為人導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境要素已經(jīng)或可能遭受危害風(fēng)險要求其承擔(dān)事前預(yù)防或事后救濟(jì)的法律責(zé)任。需要明確的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償既不等于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償也不等于環(huán)境污染損害賠償，前者在賠償方面并不涉及個體人身、財產(chǎn)、精神損害賠償，但包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償范圍

我國自2018年起開始試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。一般而言，在救濟(jì)受損害的生態(tài)環(huán)境時，應(yīng)當(dāng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的大小予以認(rèn)定。而在環(huán)境污染損害賠償中，賠償?shù)姆秶蓛刹糠纸M成：因污染行為所導(dǎo)致公民個人的直接損失和間接損失，但由于生態(tài)環(huán)境損害賠償是新設(shè)立的制度，其救濟(jì)客體和傳統(tǒng)環(huán)境污染損害有所不同，因此并不能依據(jù)傳統(tǒng)思路來對生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍加以認(rèn)定。“范圍包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費(fèi)用②。”在法律層面，目前僅在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相關(guān)法律及司法解釋規(guī)定了損害賠償范圍，其中包含應(yīng)急處置費(fèi)用。在地方層面，2019年9月江蘇省發(fā)布的《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》，在《改革方案》的基礎(chǔ)上增設(shè)了應(yīng)急處置費(fèi)用和監(jiān)測檢測費(fèi)用③。由于應(yīng)急處置費(fèi)用是為了減少生態(tài)環(huán)境損害、避免損害程度擴(kuò)大化而支出的必要費(fèi)用，對此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其涵蓋在生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍內(nèi)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償往往通過司法途徑來得以解決，為了解我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀，筆者通過在北大法寶數(shù)據(jù)庫就關(guān)鍵詞為生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行索引，其中案件涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠?72篇裁判文書，但其中僅90篇涉及民事領(lǐng)域（截止2020年3月14日）。而后通過梳理指導(dǎo)性案例、典型案例和普通案例，選取了兩個有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的案例，“山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工等有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”、“重慶人民政府訴重慶首旭環(huán)保科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”。將這兩個案件與其他普通案件進(jìn)行量化、對比分析得出，我國司法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)制度還存在一定不足。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確

通過對有關(guān)案件梳理，目前法院在相關(guān)案件的判決中，并沒有量化生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額以及依據(jù)合理有效的準(zhǔn)則對責(zé)任人的責(zé)任承擔(dān)予以分配?，F(xiàn)有的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)是傳統(tǒng)損害賠償?shù)囊罁?jù)，并不能作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣校ㄔ涸诰唧w案件的審理中，判令責(zé)任人對生態(tài)環(huán)境損害賠償金錢賠償，其中賠償?shù)馁M(fèi)用僅依據(jù)司法鑒定中心或環(huán)境學(xué)院的鑒定結(jié)果，對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并未形成一致準(zhǔn)則，造成實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)顯失公平④。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償缺乏規(guī)范的救濟(jì)體系

生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)對于我國生態(tài)文明建設(shè)有著十分重要的作用，是環(huán)境保護(hù)的基石。但我國生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)方式，主要是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，救濟(jì)形式相對單一。目前，我國正在探索建立磋商制度以彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境救濟(jì)形式單一的不足，但磋商制度的法律屬性和具體適用規(guī)則并未明確。除了訴訟和磋商制度外，生態(tài)環(huán)境損害并未有其他救濟(jì)方式，此外，在一般的民事案件中，除了訴訟外還有仲裁制度，但在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中，目前并未有相應(yīng)規(guī)定。對此，應(yīng)當(dāng)在訴訟和磋商兩種救濟(jì)方式外尋求第三種救濟(jì)方式，以彌補(bǔ)訴訟、磋商制度的不足。

三、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)制度

（一）明確生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)

在司法實(shí)踐中，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)欠缺規(guī)范形式，因此需要對生態(tài)環(huán)境損害的標(biāo)準(zhǔn)予以明確?；谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的具體量化不具有可操作性，故對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)采取替代轉(zhuǎn)換。在“山東生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”的裁判中，法院對生態(tài)環(huán)境損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了探索，通過專家查明了相關(guān)技術(shù)事實(shí)，從責(zé)任分配和生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估入手，確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償⑤。從生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任主體入手，明確各類主體所需要承擔(dān)的責(zé)任形式，再由專業(yè)的鑒定評估機(jī)構(gòu)對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定以確定承擔(dān)的賠償費(fèi)用，這種通過責(zé)任分配和專業(yè)鑒定意見結(jié)合損害賠償范圍的實(shí)施方法，將抽象的標(biāo)準(zhǔn)予以具體化具有可操作性。因此，要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)從確定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男袨橹黧w責(zé)任分配和健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估體系兩方面來加以明確。

1.確定行為主體責(zé)任分配

環(huán)境侵權(quán)類案件具有復(fù)雜性、長期性，生態(tài)環(huán)境損害案件亦是如此。司法實(shí)踐中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的行為主體往往是由兩個或以上主體構(gòu)成，根據(jù)不同責(zé)任主體所實(shí)施的行為確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，是確定生態(tài)環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)的前提。例如，在“重慶生態(tài)環(huán)境賠償訴訟案”中，法院綜合考慮相關(guān)主體的實(shí)施行為，判定兩個主體具有共同故意，明確各自所因承擔(dān)的賠償金額。因此，在確定責(zé)任分配時，應(yīng)當(dāng)首先對賠償義務(wù)主體承擔(dān)的是單獨(dú)責(zé)任還是共同責(zé)任予以明確。其中在共同責(zé)任情況下，應(yīng)當(dāng)明確各行為主體之間構(gòu)成連帶責(zé)任還是按份責(zé)任，也是需要加以考慮的。其次，需要對各行為主體承擔(dān)責(zé)任的方式予以具體化。救濟(jì)生態(tài)損害應(yīng)當(dāng)以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和功能性、完備性為首要前提，救濟(jì)的對象包括價值損害和完整利益損害⑥。在《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞绞且曰謴?fù)原狀為主，金錢賠償為輔⑦。但在所梳理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，基本上責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的方式都是金錢賠償。對此，應(yīng)明確責(zé)任人修復(fù)生態(tài)環(huán)境的具體責(zé)任分配，即恢復(fù)原狀還是賠償費(fèi)用。并對恢復(fù)原狀的適用采取遞進(jìn)制，要求責(zé)任人首先承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、在履行不能的情況下采取替代性修復(fù)或費(fèi)用承擔(dān)。

2.健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估體系

鑒于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估所針對的對象是具有復(fù)雜性和多樣性的環(huán)境要素，而現(xiàn)有的鑒定評估機(jī)構(gòu)對于生態(tài)環(huán)境本身的損害鑒定評估缺乏理論支撐和技術(shù)要求，因此需要提高生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和鑒定評估能力，這一點(diǎn)在相關(guān)文件中已有所體現(xiàn)。在《改革方案》中指出加快建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)鑒定評估隊伍。各省也都明確加快生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)的建設(shè)，如江蘇省提出大力支持本省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊伍建設(shè)。另外，在大力推進(jìn)鑒定評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)和能力建設(shè)的同時，還要健全國家生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，并形成統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范準(zhǔn)則。

（二）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式

目前，我國對于生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)方式規(guī)定有兩種：訴訟和磋商。磋商作為一種新的救濟(jì)方式，在現(xiàn)行法律體系下，并未有具體的一些規(guī)定。除此之外，在一般民事案件中所廣泛適用的仲裁制度在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域并未得到適用，鑒于仲裁的獨(dú)特性，在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域?qū)⒅俨弥贫茸鳛榈谌N救濟(jì)方式也是具有可行性的。

1.明確生態(tài)環(huán)境損害磋商制度的具體內(nèi)容

磋商制度相較于傳統(tǒng)的訴訟具有高效率性和快捷性，但在《改革方案》中僅對磋商開展的前提條件和磋商達(dá)成協(xié)議的效力做出了規(guī)定，該方案指出，我國提倡損害賠償?shù)闹黧w積極開展磋商，明確賠償權(quán)利人可與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)和程度、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式等相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商達(dá)成協(xié)議⑧。鑒于此，在磋商制度具體的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)對磋商的主體、磋商的內(nèi)容、磋商啟動與終止的程序問題以及最終達(dá)成的協(xié)議效力和對協(xié)議履行的監(jiān)督這五個方面做出具體規(guī)定。就磋商主體而言，并無需要明確的內(nèi)容。而磋商的具體內(nèi)容除了《改革方案》中所提及的各要素外，還應(yīng)當(dāng)包括賠償義務(wù)人賠償?shù)姆秶约安话磿r履行協(xié)議所因承擔(dān)的法律后果等。在磋商啟動和終止的程序方面，應(yīng)當(dāng)明確磋商啟動所應(yīng)當(dāng)滿足的條件，可借鑒方案中的前提，當(dāng)有證據(jù)證明生態(tài)環(huán)境損害的危害行為存在、損害事實(shí)清楚、因果關(guān)系明確和有相關(guān)責(zé)任人以及生態(tài)損害的初步報告時，可啟動磋商程序。當(dāng)不能按照規(guī)定期限⑨達(dá)成協(xié)議或一致意見、存在違反法律或公序良俗的事實(shí)時，應(yīng)當(dāng)終止該磋商程序。最后，在磋商制度中還應(yīng)當(dāng)將所達(dá)成的協(xié)議公開，使相關(guān)公眾知情并接受公眾的監(jiān)督，以促進(jìn)協(xié)議的有效履行。

2.增加生態(tài)環(huán)境損害仲裁救濟(jì)方式

在一般的民事案件中，仲裁以其所具有的高效性和快捷性而廣泛適用，但在生態(tài)環(huán)境損害方面，目前并未引進(jìn)仲裁制度。筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害制度中，對損害救濟(jì)方式予以擴(kuò)展，將仲裁作為第三種救濟(jì)方式納入進(jìn)來具有可行性和合理性。仲裁程序相比另外兩種救濟(jì)方式更具靈活性，可選擇具有生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識和法律理論的復(fù)合型專業(yè)人士來擔(dān)任仲裁員。就我國目前現(xiàn)狀而言，可先基于特定地區(qū)，明確生態(tài)環(huán)境損害仲裁制度的適用條件，建立有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害臨時仲裁的救濟(jì)制度并開展試點(diǎn)，探索建立有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的仲裁規(guī)則。

通過對生態(tài)環(huán)境損害賠償概念及其范圍、適用現(xiàn)狀及救濟(jì)制度的梳理分析，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償還存在著標(biāo)準(zhǔn)不明確、救濟(jì)方式不具體等問題。要完善我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)制度，需要從頂層設(shè)計著手，明確生態(tài)環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范救濟(jì)方式，為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w適用提供支撐。

注釋：

①生態(tài)環(huán)境損害是指，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化.

②《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》.鏈接：https：//www.66law.cn/laws/439149.aspx.

③《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》.鏈接：http：//www.zgjssw.gov.cn/fabuting/liangbanwenjian/201809/t20180912_5692427.shtml.

④如在吉林省白城市人民檢察院與楊某環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，法院依據(jù)某環(huán)境學(xué)院認(rèn)定楊某承擔(dān)草地生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)用11400元，在鄭元伍、鄭榮飛環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，依據(jù)司法鑒定中心出具的鑒定意見書，判令各被告共同支付生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)49700元.

⑤“山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”.

⑥王紳吉.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度完善研究［D］.山東大學(xué)，2019.

⑦《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第20條第1款.

⑧《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案》第四條工作內(nèi)容.

⑨有關(guān)具體的規(guī)定期限可按照生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)和程度的緊迫性來加以規(guī)定.