賦予公務(wù)員訴權(quán)之探析

蔡 榕

西北大學法學院，陜西 西安 710000

一、行政訴權(quán)理論概述

（一）行政訴權(quán)的概念

行政訴權(quán)，是指行政法律關(guān)系當事人在不能自行解決因行政職權(quán)的存在和行使而引起的行政爭議時，依法請求人民法院提供司法保護和幫助的權(quán)利。在此，需要注意兩點，一是行政訴權(quán)的主體即行政法律關(guān)系的主體，即人民法院、其他訴訟參與人；二是行政訴權(quán)的行使需要以行政爭議的發(fā)生為前提。

（二）行政訴權(quán)的結(jié)構(gòu)

第一，主體。行政訴權(quán)的主體是行政法律關(guān)系的當事人，在主體要素僅指行政相對人，包括公民、法人、其他組織。第二，客體。行政訴訟的提起是基于行政職權(quán)的行使及行政爭議的發(fā)生為基礎(chǔ)的。第三，內(nèi)容。由于我國的行政訴權(quán)理論發(fā)展不夠成熟和完善，因此根據(jù)對民事訴權(quán)理論的借鑒，行政訴權(quán)應包括起訴權(quán)、上訴權(quán)、獲得裁判權(quán)。第四，行政訴訟程序包括起訴、受理、裁決、審查監(jiān)督、執(zhí)行。相比民事訴訟法，行政訴訟法對于起訴有特殊的規(guī)定。公民、法人或者其他組織認為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害時，可以向法院起訴，也可以經(jīng)復議后向法院起訴。后者存在法律、法規(guī)明確規(guī)定必須經(jīng)過復議程序才能向人民法院起訴的情形，如對于認為自己已經(jīng)取得的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)被行政行為所侵犯的主體，其必須先經(jīng)行政復議程序，對行政復議程序不服才可尋求司法救濟。

（三）公務(wù)員享有行政訴權(quán)的重要性

訴權(quán)是指，當事人提起訴訟的權(quán)利或權(quán)能。從羅馬的傳統(tǒng)訴權(quán)理論到現(xiàn)代訴權(quán)理論，訴權(quán)都被認為是法律賦予實體法律關(guān)系主體在其權(quán)益發(fā)生爭執(zhí)時進行訴訟的基本權(quán)利。訴權(quán)既不是實體權(quán)利也不是程序權(quán)利，而是人人都應享有的人權(quán)。

首先，訴權(quán)本身具有先進性。訴權(quán)的功能是指行政訴權(quán)能夠發(fā)揮的有利作用。訴權(quán)具有三大功能：首先，對當事人實體權(quán)利的保護功能；其次，當事人之間的對抗功能；再次，當事人訴權(quán)對審判權(quán)的制約功能。我國行政訴訟法的制定也是為了發(fā)揮訴權(quán)的三大功能。

其次，訴權(quán)是現(xiàn)代法治社會中第一制度性人權(quán)。我國《憲法》也規(guī)定，“國家尊重和保障人權(quán)”。對公務(wù)員的行政訴權(quán)進行否認，一定程度上是將公務(wù)員視為了行政目的達成的工具、行政活動實施的手段，從本質(zhì)上來說是對公務(wù)員人權(quán)的忽視。因此，賦予公務(wù)員行政訴權(quán)是對我國憲法的遵守，也是對公務(wù)員這一群體的尊重。

最后，賦予公務(wù)員行政訴權(quán)無疑對于公務(wù)員合法權(quán)益的保護具有重大意義。公務(wù)員除了可以通過行政復核與申訴制度去維護自己的權(quán)益，還可以通過訴訟這一更加公平公正公開的方式進行。進而，行政機關(guān)則需要對其實施的內(nèi)部行政行為更加認真謹慎，在遵循合法原則的同時更加深入貫徹合理原則，從而促進公務(wù)員與行政機關(guān)的良性互動。國家權(quán)力得到更加有效的制約有利于國家民主化和法制化的進程。

二、域外對公務(wù)員行政訴權(quán)保護的基本狀況

第二次世界大戰(zhàn)后，部分國家已經(jīng)從行政救濟和司法救濟兩方面對公務(wù)員的合法權(quán)益均予以保護。

（一）行政救濟

英國公務(wù)員可以對職務(wù)執(zhí)行中一般性工作管理措施，人事管理措施，涉及個人重大利益的行政管理措施、紀律處分提起申訴。其提起行政申訴的被申請機關(guān)為申訴委員會或機關(guān)首長。法國公務(wù)員對任用、考績或晉升等人事措施不服可向?qū)ｉT的人事委員會提起申訴；對紀律處分不服，可按照行政隸屬關(guān)系逐級向上級機關(guān)首長提起申訴。德國的公務(wù)員在任用、考績等人事措施不服的，德國與法國的行政救濟程序相似。對紀律處分決定不服的，可以向機關(guān)申訴委員會提出申訴，經(jīng)調(diào)查后向機關(guān)首長提出裁決建議，由機關(guān)首長決定。對聯(lián)邦紀律法院處分不服的，可在1個月內(nèi)，向聯(lián)邦行政法院起訴。由此可見，德國在具體實踐中已經(jīng)將對公務(wù)員紀律處分納入了可訴的領(lǐng)域。

（二）司法救濟

近年來，部分國家已對公務(wù)員賦予了一定的行政訴權(quán)。如，德國不再完全堅持特別權(quán)力關(guān)系理論，而是引入了公務(wù)員制度性保障理論。美國也轉(zhuǎn)原來的“權(quán)力導向”原則為“衡平”原則，積極探索和實踐權(quán)衡公務(wù)員個人權(quán)益和機關(guān)人事管理代表的公共利益之間的關(guān)系的最佳途徑。

三、我國現(xiàn)對公務(wù)員行政訴權(quán)保護的基本狀況

行政法法律體系及理論體系較為完善的國家在逐步肯定公務(wù)員行政訴權(quán)并對其予以適度的保護，但我國對于公務(wù)員行政訴權(quán)的保護現(xiàn)狀還存在著立法上的缺陷，使得司法機關(guān)無法依照相關(guān)法律對公務(wù)員的合法權(quán)益進行有效保護。

（一）我國對公務(wù)員行政訴權(quán)保護的立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍主要為外部行政行為。

《中華人民共和國行政訴訟法》第13條第（三）項的規(guī)定，“行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”屬于不可訴的行為，這是指行政機關(guān)做出的涉及該行政機關(guān)公務(wù)人員權(quán)利義務(wù)的決定，也就是說我國行政訴訟法將內(nèi)部人事管理行為全面不可訴。

《中華人民共和國公務(wù)員法》第15條規(guī)定公務(wù)員享有申訴和控告的權(quán)利?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第95條和《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》第14條也對公務(wù)員的八項可救濟事項做出了規(guī)定，表明公務(wù)員可通過申請復核和申訴的方式去維護自己的合法權(quán)益。

根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》第三條的規(guī)定，“人事爭議發(fā)生后……不愿調(diào)解或調(diào)解不成的，可以向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人也可以直接向人事爭議仲裁委員會申請仲裁?！钡枰⒁獾氖牵颂庪m然賦予了公務(wù)員行政訴權(quán)，但《人事爭議處理規(guī)定》所適用的人事爭議范圍，限于實施公務(wù)員法的機關(guān)與聘任制公務(wù)員之間因履行聘任合同發(fā)生的爭議。由于對聘任制公務(wù)員所做的相關(guān)內(nèi)部行政行為不適用公務(wù)員法，因此其訴權(quán)問題不在本文的研究范圍之內(nèi)。

綜上所述，目前我國對于公務(wù)員的合法權(quán)益的保護僅限于申請復核和申訴兩種方式，公務(wù)員無法通過行政訴訟的方式使自己的權(quán)益得到更加公平公正公開的保護。

（二）我國對公務(wù)員行政訴權(quán)保護的實踐現(xiàn)狀

由于我國立法對公務(wù)員行政訴權(quán)的保護存在缺陷，而僅靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟方式是無法完全保障其合法權(quán)益的。近年來，行政機關(guān)不合法不合理的行政行為對公務(wù)員的合法權(quán)益造成侵害的事件頻出。例如，在2012年安徽省太湖縣發(fā)生的一起案件。作為太湖縣城管局的副局長陳龍由于自己的女兒房屋的拆遷問題被“被停職”。公務(wù)員依法享有身份保障權(quán)、獲得職位權(quán)與獲得利益權(quán)，以不合理的緣由對公務(wù)員予以“停薪、停職、調(diào)離”的行政處分顯然是不合法且不合理的。但由于公務(wù)員與其在職的行政機關(guān)存在著行政管理與被管理的關(guān)系，公務(wù)員通過行政申訴的方式尋求個人權(quán)利救濟得到公正處理的難度依舊較大。除此之外，公務(wù)員也無法通過訴訟方法使自己的權(quán)利得到救濟。

四、我國公務(wù)員行政訴權(quán)缺失原因分析

目前許多國家德國、日本已經(jīng)，逐步賦予公職人員行政訴權(quán)的同時，為何我國依舊不賦予公務(wù)員行政訴權(quán)。只有對賦予公務(wù)員行政訴權(quán)的阻礙因素進行研究和分析后，才能夠更好地推進公務(wù)員行政訴權(quán)合法化的進程。現(xiàn)將我國公務(wù)員行政訴權(quán)缺失的原因分析如下：

（一）傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)未更新

法律對于我國來說是一項“舶來品”，我國的各種法律制度都受到了德國、日本等大陸法系國家的影響。特別權(quán)力關(guān)系理論發(fā)端于19世紀末的德國，盡管我國沒有正式引用特別權(quán)力關(guān)系理論，但在現(xiàn)實中該制度一直被我們實施和貫徹，因此該理論便成為我國未賦予公務(wù)員行政訴權(quán)的理論基礎(chǔ)。

特別權(quán)力關(guān)系是指在特定之行政領(lǐng)域內(nèi)，為達成行政目的，由人民和國家所建立，并加強人民對國家從屬性之關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系的本質(zhì)為強制性權(quán)力，該理論的建立最初是為了維護19世紀德國君主對軍隊的統(tǒng)治權(quán)，過于強調(diào)國家的地位。德國行政法學體系構(gòu)建時，德國處于壟斷的資本主義階段，國家機關(guān)的權(quán)力較大。我國兩千年的封建歷史背景，特殊的人事干部制度等中國化的行政特色使得特別權(quán)力關(guān)系理論十分容易被我國接受和運用，因此，這為特別權(quán)力關(guān)系理論在我國長期存在提供了充足的基礎(chǔ)。目前我國還沒有全方面引入更加民主先進的能夠支撐公勤關(guān)系的行政理論，使得特別權(quán)力關(guān)系理論依舊在我國處于主導地位。

（二）國內(nèi)思想觀念進步程度不足

在我國長達兩千年的封建社會時期，我國長期實行封建君主專制制度，在該制度體系下的法制本質(zhì)上是“人治”，是反法治的。我國封建專制統(tǒng)治思想是貫穿于兩千年的歷史文化當中的，并且這種思想還或多或少的存在于現(xiàn)代社會中，而“這種影響不可能在一個早上就用掃帚掃光”。

從新中國成立到改革開放前，我國長期處于計劃經(jīng)濟體制下，而與之配套的干部人事制度使公務(wù)員處于被管制的狀態(tài)而從實行改革開放至今，僅有四十多年的發(fā)展背景，盡管我國在這四十多年里處于一個高速發(fā)展，思想愈加多元進步的時期，但是要完全消除兩千年的封建思想和建國初期三十幾年的計劃經(jīng)濟思想的影響是極度困難的。因此，目前我國對于公勤關(guān)系的理解所基于的思想觀念還不足以支撐法律完全賦予公務(wù)員行政訴權(quán)。

（三）完全賦予公務(wù)員行政訴權(quán)的成本較高

目前，國內(nèi)多數(shù)學者都支持賦予公務(wù)員行政訴權(quán)，并提出了相應的實踐方案。但是我國的行政訴訟起步較晚，經(jīng)驗不足，在我國有關(guān)公務(wù)員管理的一系列制度還不健全的現(xiàn)實情況下，將內(nèi)部行政行為所產(chǎn)生的爭議納入行政訴訟的范圍中，人民法院能夠正確完善地審查案件的可能性較小。因此，在現(xiàn)階段完全賦予公務(wù)員行政訴權(quán)還存在著許多需要解決的問題，使得該制度實行貫徹的難度較大。

1.受理組織和受理人員的專業(yè)性問題

若賦予公務(wù)員行政訴權(quán)，意味著公務(wù)員可以向人民法院提起行政訴訟。但人民法院是否有足夠的專業(yè)水平去科學審理針對內(nèi)部行政行為所提起的行政訴訟案件，這將是完全賦予公務(wù)員行政訴權(quán)急需解決的一大問題。要解決該問題，人民法院第一可以通過引入既具備法律專業(yè)知識又了解行政工作的專業(yè)人才進入審判組織，第二可以對原人民法院工作人員展開行政工作學習的系統(tǒng)培訓。不論是擴大和調(diào)整人民法院工作人員的數(shù)量還是對人民法院原工作人員開展系統(tǒng)培訓，都是成本較高的嘗試。

2.如何平衡行政救濟與司法救濟的關(guān)系

對公務(wù)員合法權(quán)益的救濟可以通過行政救濟和司法救濟這兩種方式進行。由于發(fā)展時間短速度快，我國的行政救濟制度還不夠完善，其中有關(guān)行政救濟程序性的規(guī)定在實踐中操作難度較大。若完全賦予公務(wù)員行政訴權(quán)，公務(wù)員是否也可以通過與行政訴訟有密切關(guān)系的行政復議對自己的合法權(quán)益進行救濟？公務(wù)員是否可以對機關(guān)所做出的決定對其造成的侵犯要求行政賠償？如果可以，行政訴訟和行政復議的受案范圍是否應該保持一致？現(xiàn)實的救濟流程是否要堅持“窮盡行政救濟”原則？公務(wù)員申請行政賠償?shù)臉藴屎颓樾螒撊绾我?guī)定？

完全賦予公務(wù)員行政訴權(quán)不僅僅涉及公務(wù)員、行政機關(guān)、人民法院這三者，在立法中該如何規(guī)定，在實施中該如何設(shè)計，在實踐中該如何平衡相關(guān)各方的利益，都是在創(chuàng)新制度中需要思考和解決的。國家要對完全賦予公務(wù)員行政訴權(quán)進行實踐，要做好制度設(shè)計、法律規(guī)制等準備后才可著手實行。這無疑也是對我國國家治理能力的一項重大考驗。

五、總結(jié)

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)利一直遇到有界限的地方才休止?！碧貏e權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)過時，而我國正在努力建設(shè)中國特色社會主義法治國家，因此賦予公務(wù)員行政訴權(quán)是我國在全面依法治國路上必須要邁出的一步。事物的發(fā)展是波浪式前進和螺旋式上升的，賦予公務(wù)員行政訴權(quán)也不是一蹴而就的。對聘任制公務(wù)員賦予行政訴權(quán)，說明我國對傳統(tǒng)的行政關(guān)系已經(jīng)有了更加現(xiàn)代化的認知，隨著公務(wù)員制度的完善，我國可以逐步賦予公務(wù)員行政訴權(quán)。