個人破產(chǎn)訴訟服務中心的構建研究
——機構改革背景下化解執(zhí)行難的進路探索

貢 政

上海市嘉定區(qū)人民法院，上海 200000

2019年6月22日，國家發(fā)展改革委、最高人民法院等部門聯(lián)合發(fā)布《加快完善市場主體退出制度改革方案》，提出建立全面的個人破產(chǎn)制度。個人破產(chǎn)制度的出臺和落實，不僅需要法律制度的規(guī)范與監(jiān)督，更需要機構和結構的組織與保障。為此，本文從現(xiàn)實必要性入手，提出構建個人破產(chǎn)訴訟服務中心的方案框架，探索適合我國國情的個人破產(chǎn)司法實踐之路，以期在司法體制改革進程中，以機構改革創(chuàng)新為抓手，全面提升審判質(zhì)效。

一、現(xiàn)實圖景——目前企業(yè)破產(chǎn)人案矛盾的突出困境噩需解決

2018年度，樣本法院共受理申請強制破產(chǎn)清算案件和執(zhí)轉破案件共89件，結案74件。破產(chǎn)團隊審判人員人均結案數(shù)22.5件。破產(chǎn)審判團隊總體呈現(xiàn)結案率不高、結案時間長的特點。企業(yè)破產(chǎn)案件尚且存在人案矛盾突出的司法現(xiàn)狀。個人破產(chǎn)制度一旦設立，大量的案件將會涌入法院，必定會出現(xiàn)案件積壓無以應對的情況。因此，設置必要的案件分流程序是個人破產(chǎn)立法和法院內(nèi)設機構改革所需要解決的重要因素。

二、問題的提出——個人破產(chǎn)訴訟服務中心設立的必要性思考

（一）個人破產(chǎn)機制的差異化催生機構革新

2019年，個人破產(chǎn)制度在Z省先行先試，參照《企業(yè)破產(chǎn)法》引入個人債務清理機制。筆者認為試點的效果存在一定局限性，主要原因有二：第一，個人破產(chǎn)法律制度尚未建立，缺少司法裁判適用依據(jù)。裁判依據(jù)均參照《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關規(guī)定，缺乏對個人破產(chǎn)特殊性的考量。第二，個人破產(chǎn)制度與強制執(zhí)行制度適用難厘清。部分終結個人破產(chǎn)程序的案件，因債務人未能如實申報債權，不符合債務清理要求，故交由執(zhí)行部門恢復對債務人的執(zhí)行措施，容易導致重復執(zhí)行率高的情況出現(xiàn)；部分因債務人沒有可供分配財產(chǎn)而終結個人破產(chǎn)的案件，未能交待是否可另行或再次申請強制執(zhí)行，導致權利救濟邊界模糊，也未能充分考慮到自然人與法人“人格喪失”方面的差別，無法體現(xiàn)個人破產(chǎn)的核心制度“合理債務免責”。

個人破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)的本質(zhì)區(qū)別是破產(chǎn)主體不同，企業(yè)法人是虛擬人格，企業(yè)可以通過破產(chǎn)制度退出市場，注銷法人資格。然而自然人則不同，破產(chǎn)制度可以限制自然人諸多權益，卻不能消滅自然人，自然人會繼續(xù)存續(xù)，無論如何分配債務人的既有財產(chǎn)和未來收益，只要未全額償還債務，債權人感受到的公平有限。因此為了平衡債權人的不公平感，債務免責審查需要借助更為專業(yè)化的財產(chǎn)審查手段、結合社會信用體系來度量債務人的行為是否誠信，判斷債務人是否因“誠實而不幸”可以獲得債務免責，從而保障債權人不會因為債務人的欺詐行為而失去收回債權的可能性。審查程序的嚴苛也必然意味著破產(chǎn)案件的工作量大幅增加，如何利用有限的司法資源最大化的保障當事人的公平感亦是亟待解決的問題。

（二）訴訟服務中心為個人破產(chǎn)機制提供保障

首先，個人破產(chǎn)訴訟服務中心的設立具有必要性。個人破產(chǎn)訴訟服務中心的設立，一方面可以實現(xiàn)個人破產(chǎn)案件的繁簡分流，有效配置司法資源；另一方面有利于提升個人破產(chǎn)訴訟服務的扁平化設置，完善訴訟服務的一門式受理與指引，提升司法獲得感；其次，個人破產(chǎn)訴訟相對專業(yè)，需要有專業(yè)的機構，對案件進行綜合研判，統(tǒng)一裁判標準，提升司法效能。再次，個人破產(chǎn)訴訟服務中心的設立具有可行性。我國在司法體制改革領域中一項非常重要的改革目標和成果，就是通過機構的改革與創(chuàng)新，提升司法效率。一方面，各級法院可以依托已經(jīng)設立運行的訴訟服務中心作為平臺，通過職能劃撥、分類、整合，節(jié)約重建、再建成本，實現(xiàn)司法機構設立的“節(jié)能減排”；最后，從司法實踐來講，法律制度的施行往往需要配以與其匹配的運營機構，才能充分調(diào)動司法能動性。

三、進路探尋——個人破產(chǎn)訴訟服務中心的構建設想

（一）職能定位

宏觀上，首先，在新修訂的《個人破產(chǎn)法》中確立機構的職能，從立法層面上確認機構設立的合法性和必要性。其次，由最高人民法院出臺司法解釋和指導意見，確立司法實務中的操作規(guī)范，并指定試點法院。最后，由試點法院先行先試，總結建設經(jīng)驗，從“東→中→西”的區(qū)域發(fā)展方向，實現(xiàn)個人破產(chǎn)訴訟服務中心漸進性標準化建設。

微觀上，個人破產(chǎn)訴訟咨詢服務中心作為一種特殊的公共服務，具備對內(nèi)輔助破產(chǎn)審判、對外為當事人提供破產(chǎn)咨詢兩個角度的功能。在基本功能的基礎上也應注重破產(chǎn)審判職能的延伸，即機構的社會職能。

（二）人員權責

服務中心的人員組成應當以破產(chǎn)案件的專業(yè)化角度考量，除在法院內(nèi)部破產(chǎn)審判業(yè)務庭調(diào)任有破產(chǎn)審判經(jīng)驗的辦案法官和法官助理外，還應當從法院外部選任律師、會計師、公證人，以此保障服務中心的專業(yè)高效運行。

服務中心所涉外部人員的選任制度可參照《企業(yè)破產(chǎn)法》關于破產(chǎn)管理人的選任制度，并在此基礎上結合服務中心的職能特點進行優(yōu)化。另外，筆者認為，可以將人民陪審員納入外部人員選任的范疇，此外，對上述專業(yè)人員的履職要求應當規(guī)定為“勤勉盡責”。根據(jù)專業(yè)人員的職責和業(yè)務流程，服務中心所屬法院應當將專業(yè)人員的工作職責細化為績效考核指標，并設定各項考核指標的合格線。

（三）工作流程

個人破產(chǎn)服務中心的服務項目貫穿破產(chǎn)的全部訴訟環(huán)節(jié)，為當事人提供全方位、多角度、一站式的連通服務，分為財產(chǎn)審查、咨詢調(diào)解、執(zhí)破銜接三大模塊。

在財產(chǎn)審查模塊中，服務中心對有破產(chǎn)申請意向的當事人提供法律咨詢、訴訟引導服務，接收當事人的破產(chǎn)申請材料。對于債務人申請破產(chǎn)的，要求其提供或補正個人財產(chǎn)狀況說明、債務賬冊、債權人名冊等材料。對于債權人申請破產(chǎn)的，不對其資產(chǎn)證明材料要求過于嚴苛，僅需初步審核申請材料，證明債務人無法清償?shù)狡趥鶆占纯?。對于通過審核的債權人申請，服務中心應通過電子送達等方式告知債務人該破產(chǎn)申請，并要求債務人補充提交資產(chǎn)證明材料。當事人提交材料齊全后，服務中心對案件進行初步財產(chǎn)審查。服務中心應與法院執(zhí)行局共享“總對總”網(wǎng)絡查控系統(tǒng)，與中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、民政部、自然資源部、交通運輸部、公安部等16家單位和3900多家銀行業(yè)金融機構聯(lián)網(wǎng)，確保查詢?nèi)珖秶鷥?nèi)自然人存款、車輛、不動產(chǎn)、證券、金融理財產(chǎn)品、網(wǎng)絡資金、股權等信息。此外，隨著個人征信系統(tǒng)和個人財產(chǎn)登記制度發(fā)展，服務中心在與中國人民銀行征信中心等傳統(tǒng)征信體系聯(lián)動的同時，也應積極推動以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的大數(shù)據(jù)征信系統(tǒng)，查詢個人消費記錄、社交記錄、電商交易記錄等信息。

在咨詢調(diào)解模塊中，服務中心對經(jīng)過財產(chǎn)審查的案件進行分流。對符合破產(chǎn)申請的案件，由公證員對調(diào)查的財產(chǎn)狀況進行公證后，與當事人提交的材料一并移交相應的破產(chǎn)審判團隊。隨著個人破產(chǎn)案件繁簡分流制度的推行，服務中心在移交案件時應根據(jù)債務人的財產(chǎn)狀況、償債能力、債權數(shù)額等初步判斷案件適用的審理程序。對于申請破產(chǎn)清算的案件，服務中心在財產(chǎn)審查中發(fā)現(xiàn)債務人有清理債務的意愿、有固定薪資或持續(xù)性收入可能的，可向當事人釋明個人破產(chǎn)重整制度，為當事人提交重整計劃提供專業(yè)咨詢。對經(jīng)財產(chǎn)審查認為不符合破產(chǎn)申請條件的當事人提供債務清理建議，引導當事人厘清債務，評估收入和支出預算，同債權人就利率、償還期限、償還額等問題進行協(xié)商，并促進債務人和債權人達成債務管理計劃。

在執(zhí)破銜接模塊中，對于進入執(zhí)行程序的債務人，執(zhí)行法官在辦案中窮盡一切執(zhí)行措施后認定被執(zhí)行人全部資產(chǎn)不足以清償執(zhí)行所涉的和其他無爭議債務總額時，中止案件執(zhí)行程序，將案件移交破產(chǎn)法院的個人破產(chǎn)訴訟服務中心，移交的材料中應當包含債務情況和查控財產(chǎn)的線索。服務中心人員經(jīng)初步審核后認為符合破產(chǎn)申請條件的，約談當事人進行釋明。對于申請個人破產(chǎn)的，服務中心負責進行補充財產(chǎn)審查，并對財產(chǎn)線索進行保全公證，將相關破產(chǎn)申請和查控財產(chǎn)一并移交破產(chǎn)審判庭，并通知執(zhí)行部門中止執(zhí)行、解除查封、凍結措施、以終結本次執(zhí)行程序結案。對于不符合破產(chǎn)申請條件和當事人不申請的案件，退回執(zhí)行部門，恢復執(zhí)行程序。