我國住房公積金制度的改革路徑探討

黃 靖

西南石油大學(xué)，四川 成都 610213

一、我國住房公積金制度建立及其發(fā)展

自我國成立以來，一直實(shí)行福利分房制度，住房的建設(shè)、維修、維護(hù)與分配都由國家負(fù)責(zé)，城鎮(zhèn)居民以極低的租金租住公房。［1］但由于這種與生產(chǎn)力適配但不匹配制度，導(dǎo)致我國在建國后人口迅速膨脹的情況下，國家雖持續(xù)加大住房建設(shè)資金投入，但城鎮(zhèn)居民的居住條件卻毫無改善。據(jù)此，我國從1979年，陸續(xù)開始了城鎮(zhèn)住房改革的試點(diǎn)，并在1988年，發(fā)布《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案》，引發(fā)了住房制度改革的全民探索，最終上海市于1991年，率先借鑒新加坡的中央公積金制度創(chuàng)建了住房公積金制度，其運(yùn)行方式是單位和職工每月均按照工資的一定比例繳存公積金，匯繳后定向用于職工住房消費(fèi)，以解決當(dāng)時嚴(yán)重的住房短缺問題。后隨著我國住房供給以及我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的不斷增加，我國城鎮(zhèn)居民對住房的要求開始井噴式爆發(fā)，1999年04月03日，國務(wù)院正式頒布了《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》，以行政法規(guī)的形式正式確立了住房公積金制度的法律地位，《條例》明確了加強(qiáng)對住房公積金的管理，維護(hù)住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平的總目標(biāo)，為全面深化我國住房改革體制開啟了新的發(fā)展階段，至此，我國正式開啟了住房公積金的發(fā)展階段。住房公積金從實(shí)施以來，在我國已運(yùn)行近30年，效果良好，但同時，制度運(yùn)行的問題也逐漸暴露。

二、我國住房公積金制度的困境

（一）住房公積金制度的定位和運(yùn)行偏差導(dǎo)致“馬太效應(yīng)“顯現(xiàn)

“馬太效應(yīng)”反映的社會現(xiàn)象是兩極分化，即富者更富，窮者更窮。我國住房公積金制度的建立有其客觀歷史條件，即居民居住水平與收入水平低下的客觀現(xiàn)實(shí)，而制度建立的目的就是在于揚(yáng)棄歷史條件下不利的客觀環(huán)境，建立由制度目標(biāo)規(guī)定的適合居民購買住房的金融支持體系。［2］從制度設(shè)計層面，我國住房公積金制度的目的定位是“促進(jìn)住房建設(shè)、轉(zhuǎn)換住房分配機(jī)制、建立政策性住房抵押貸款制度”，最終目的在于提高城鎮(zhèn)居民居住水平。該制度運(yùn)行過程中，具有高支付能力的中高收入人群事實(shí)上可以獲得較多的貸款，且當(dāng)前中高收入人群大多已經(jīng)擁有了個人住房，即便無房也具有較強(qiáng)的房款支付能力，且在繳存比例上，高收入者的繳存比例更高，以致其可貸金額也更高。但就低收入群體而言，盡管其能夠獲取公積金貸款，但由于其必要生活開銷占工資收入比例較高，生活壓力更大，以致其剛需住房都很難滿足，故我國住房公積金制度在已經(jīng)不能很好地滿足低收入的住房需求，亟待制度改革。

（二）制度覆蓋面窄導(dǎo)致不能滿足新時代下靈活多變的勞動雇傭關(guān)系

我國住房公積金作為城鎮(zhèn)職工繳存的長期住房儲金，其適用范圍包括國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工，繳納方式為強(qiáng)制開戶繳存，但對繳存主體的要求采用的是被動開戶繳存的方式，對繳存主體的應(yīng)繳職工采取被動性的形式審查，公積金中心缺乏對勞動關(guān)系認(rèn)定的法定職能，以致在實(shí)踐中，一些企業(yè)為降低成本，未按照規(guī)定給職工開戶繳存。因此，現(xiàn)行制度不利于保障進(jìn)城務(wù)工人員及特殊職業(yè)下的廣大勞動群眾利益。

（三）住房公積金的管理體制分散且監(jiān)管職能缺失

我國住房公積金的管理體制非常分散，基本上均是由各地的住房公積金管理中心自行管理，負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，但因我國地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異，使得各地從政策到執(zhí)法均采用了不同的地方規(guī)定，至今未能形成全國統(tǒng)一的住房公積金管理及運(yùn)行體系，導(dǎo)致職工異地貸款無法便捷辦理，在增加職工的提取負(fù)擔(dān)的同事，還不利于優(yōu)質(zhì)勞動力的流動。此外，由于我國住房公積金制度的監(jiān)管職能規(guī)定較為籠統(tǒng)，以致對公積金資金的監(jiān)管存在重大漏洞，甚至出現(xiàn)瀆職類犯罪，對資金安全產(chǎn)生巨大威脅。

（四）資金規(guī)模大但使用效率偏低

由于我國住房公積金采用保守穩(wěn)健的利用政策，不允許開展除購買國債以外的金融投資，故在資金利用上缺乏合理有效的投資運(yùn)作，雖然已經(jīng)形成了巨額的繳存沉淀資金，但大多數(shù)僅被存入商業(yè)銀行，此外，由于各地公積金管理中心缺乏專業(yè)投資運(yùn)營投資能力以及住房公積金管理中心的考核標(biāo)準(zhǔn)中并無對公積金資產(chǎn)的保值增值的指標(biāo)，缺乏投資運(yùn)行激勵機(jī)制，導(dǎo)致我國住房公積金資金利用效率低的現(xiàn)狀。

三、我國住房公積金制度的改革路徑

（一）定位上向解決中低收入人群住房問題在轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)特惠力度

我國住房公積金制度在設(shè)立之初在對象的優(yōu)惠取向上是普惠原則，但由于實(shí)踐中職工收入水平的差異，故只有在正視收入差距與購房能力的區(qū)別，才能減緩運(yùn)行過程中馬太效應(yīng)的擴(kuò)大，我國住房公積金目前還是一種半強(qiáng)制性住房互助機(jī)構(gòu)性質(zhì)，“低存低貸“為其主要特征，該種設(shè)計初衷適應(yīng)我國建國初期的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但隨著住房市場的商品化和投資屬性的加強(qiáng)，高收入群體已基本解決了住房問題，故我們應(yīng)當(dāng)積極借鑒國際經(jīng)驗，加強(qiáng)對中低收入群體的特惠力度。

（二）增加住房公積金覆蓋范圍和優(yōu)化繳存機(jī)制

面對我國住房公積金覆蓋范圍的局限性和繳存的被動性問題，改革的重點(diǎn)需要進(jìn)一步將中低收入群體納入制度惠及范圍，一方面需要加強(qiáng)對民營、私營企業(yè)的強(qiáng)繳管理，一方面還需要增加對進(jìn)城務(wù)工人員和靈活就業(yè)人員的支持，并逐步實(shí)現(xiàn)對有住房剛需群眾的個人匯繳支持。此外，在繳存機(jī)制上，可以通過對繳存的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠等方式促進(jìn)繳存單位的積極性，將被動型繳存模式轉(zhuǎn)化為主動、自愿的繳存模式。

（三）強(qiáng)化住房金融機(jī)構(gòu)屬性，面向金融機(jī)構(gòu)拓寬資金來源渠道

住房公積金制度在需求端提高了消費(fèi)者的購房能力，該特點(diǎn)和住房補(bǔ)貼項目的特征很相似，住房補(bǔ)貼項目也是在需求端提高了消費(fèi)者的購房能力，且以保障城鎮(zhèn)家庭的住房水平為目標(biāo)。［3］在我國，住房公積金制度具有較強(qiáng)的社會住房福利保障工具性質(zhì)，而其一直以來因缺乏金融工具職能，導(dǎo)致對中低收入者難以解決住房問題，而在改革路徑的探索上，我們應(yīng)當(dāng)以重視其金融職能，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)范疇，通過多種方式增加金融屬性，例如允許政策性住房金融機(jī)構(gòu)通過金融市場融資為中低收入者提供服務(wù)，并拓寬資金運(yùn)用渠道，在傳統(tǒng)的貸款業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)住房公積金金融業(yè)務(wù)的靈活性，比如采用對中低收入者的必要住房貸款提供貼息支持等。

（四）建立全國統(tǒng)一的公積金管理及動態(tài)執(zhí)法體系

針對我國各地住房公積金管理中心未形成統(tǒng)一的公積金管理及監(jiān)管體系的問題，有學(xué)者提出應(yīng)建立全國資金的異地調(diào)度制度，促進(jìn)本地區(qū)資金的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和流通。雖然這種改革建議還不夠成熟，但是總體來說，用閑置的住房公積金支持保障性住房建設(shè)是社會經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展與社會進(jìn)步的必然趨勢。［4］筆者建議從地理區(qū)域出發(fā)，逐步整合住房公積金管理中心的資金管理，以充分發(fā)揮公積金資金優(yōu)勢，此外，還要加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督，保證制度落到實(shí)處。

四、結(jié)語

我國住房公積金制度建立較晚，發(fā)展時間也相對較短，缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗，進(jìn)而在實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)了各種問題，本文針對我國住房公積金制度現(xiàn)存的困境進(jìn)行梳理，進(jìn)而對我國住房公積金制度的改革路徑探討，希望對我國住房公積金制度的發(fā)展有所建議。