探析地方立法審議制度的完善

董 兵

蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730100

一、地方立法審議制度的功能與作用

（一）維護(hù)國(guó)家法律體系的統(tǒng)一。我國(guó)是單一制國(guó)家，在立法上實(shí)行統(tǒng)一而又多層次的立法方式。維護(hù)國(guó)家整體的法制統(tǒng)一、內(nèi)在協(xié)調(diào)是各地立法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)守的原則。法律具有內(nèi)在的滯后性，過(guò)去制定的法律與現(xiàn)實(shí)生活的發(fā)展存在矛盾是必不可免的。但是對(duì)于地方立法而言，如何使上位法的原則性規(guī)定與地方發(fā)展相吻合，需要在制定地方性法規(guī)中進(jìn)行博弈。在審議過(guò)程中，必須樹(shù)立對(duì)憲法、法律和行政法規(guī)的敬畏之心。不得與上位法相抵觸是地方立法審議過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)守的底線和原則。

（二）通過(guò)立法審議程序，對(duì)法律草案開(kāi)展不同形式的討論，以求該法能充分反映民意。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人。立法為民是民主立法的根本價(jià)值，也是各地立法應(yīng)貫徹的最高理念。代議制國(guó)家立法形式下，人民直接參與立法是不現(xiàn)實(shí)，也不可能的。但地方立法審議作為立法活動(dòng)中最重要的環(huán)節(jié)，通過(guò)保證審議的次數(shù)和嚴(yán)格落實(shí)逐條審議的方式，充分吸收民意，把民主放在首位，確保所立之法能得到人民的認(rèn)可。地方立法就是立規(guī)矩、定制度，只有符合民意的規(guī)矩、制度才能在實(shí)踐當(dāng)中獲得實(shí)施。法律是治國(guó)之利器，良法是善治之前提。

（三）地方立法審議制度應(yīng)為科學(xué)立法保駕護(hù)航?？枴ゑR克思曾言“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)科學(xué)家，他不是在制造和發(fā)明法律，而僅僅是在表達(dá)法律?！绷⒎ɑ顒?dòng)應(yīng)理解為一個(gè)求真的過(guò)程。雖然法律不能解決社會(huì)中的所有問(wèn)題，但是人們總是寄希望于能夠把現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系，將其置于法律的框架下尋求解決之道。地方立法應(yīng)一切從實(shí)際出發(fā)，尊重客觀規(guī)律，根據(jù)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，公正合理地進(jìn)行權(quán)利義務(wù)的劃分。地方立法統(tǒng)一審議制度的科學(xué)性集中體現(xiàn)在審議主體、審議內(nèi)容和審議程序的科學(xué)性中。

二、立法實(shí)踐中，地方立法審議制度存在的問(wèn)題

（一）審議主體單一，立法經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺。常委會(huì)的組成人員，大多數(shù)都非法學(xué)科班出身，其自身的法律素養(yǎng)基本與尋常百姓無(wú)異。法律相關(guān)的基本理論與知識(shí)體系匱乏。在參與立法審議過(guò)程中，很難嚴(yán)格按照法律邏輯的要求進(jìn)行審議。只是在形式上參與了審議過(guò)程，但是就該法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容很難提出問(wèn)題和建議。常委會(huì)的組成人員大多是兼職，對(duì)其來(lái)說(shuō)，只是將常委會(huì)組成人員的身份當(dāng)成一種地位和身份的象征，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。在當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)力量發(fā)育不健全的現(xiàn)狀下，利益集體可能會(huì)更多的體現(xiàn)在部門(mén)利益的結(jié)合處。突出表現(xiàn)在審議主體與政府機(jī)構(gòu)存在相互兼職的情況。雖然兼職在一定程度上是基于效率的考慮，但由于相關(guān)部門(mén)的不當(dāng)干預(yù)，使得審議主體往往不能獨(dú)立地參與審議過(guò)程?；谄渥陨聿块T(mén)利益的考慮，使得該立法的質(zhì)量大打折扣。

（二）立法審議的公開(kāi)制度不完善，導(dǎo)致立法的民意支持不夠。隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒，自改革開(kāi)放以來(lái)，立法的公開(kāi)透明成為時(shí)下人民關(guān)注的重點(diǎn)?！读⒎ǚā芬裁鞔_規(guī)定立法公開(kāi)。但是目前的立法實(shí)踐并沒(méi)有構(gòu)建起完備的立法公開(kāi)機(jī)制，缺乏輿論和民意對(duì)立法活動(dòng)的影響，立法審議過(guò)程很少通過(guò)媒體或其他有效途徑的公開(kāi)。這是對(duì)憲法規(guī)定的公民知情權(quán)的違背，也是對(duì)審議民主理念的侵害。

（三）各地立法審議過(guò)程中沒(méi)有引入辯論制度。不同利益主體間的辯論是立法過(guò)程中解決分歧的有力手段，科學(xué)審議理應(yīng)引入辯論制度來(lái)平衡各方矛盾。不同主體間的直接對(duì)話、交涉是科學(xué)立法的有力保障。西方國(guó)家在審議法案的過(guò)程中也強(qiáng)調(diào)以辯論的方式來(lái)化解分歧，而我國(guó)卻一直沒(méi)有明確這種方式，只是強(qiáng)調(diào)對(duì)不同意見(jiàn)的“討論”。該制度的缺失使得選民的利益訴求得不到及時(shí)有效的論證和表達(dá)，嚴(yán)重影響了法律審議過(guò)程的正當(dāng)性。

（四）全國(guó)人大常委會(huì)在國(guó)家立法層面實(shí)行的“三審為一般，一審兩審為例外”的審次規(guī)定能否由地方立法機(jī)關(guān)直接套用以及審限規(guī)定在實(shí)踐中的問(wèn)題。我國(guó)立法的審次規(guī)定類(lèi)似于西方的“三讀”制度，即一項(xiàng)法案的通過(guò)一般采取三次或三級(jí)審議模式?！读⒎ǚā穼⑷龑從Ｊ酱_立為國(guó)家立法審議的基本模式，實(shí)踐中各地多有效仿此模式的實(shí)例。但是中央立法與地方立法明顯存在區(qū)別，這種“拿來(lái)主義”的做法存在明顯不合理之處。所有地方立法審議皆采三審模式勢(shì)必造成立法時(shí)間的大量消耗與立法資源的極大浪費(fèi)。

三、完善地方立法審議制度的路徑分析

（一）優(yōu)化審議主體設(shè)計(jì)。地方立法審議應(yīng)吸收什么樣的主體參與審議是各地方普遍探索的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，參與立法審議的主體應(yīng)具有相應(yīng)的法律知識(shí)、生活經(jīng)驗(yàn)并達(dá)到一定的年齡。法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。話句話說(shuō)，法律就是經(jīng)驗(yàn)之學(xué)。選擇滿足以上條件的主體參與立法審議，就是寄希望于該類(lèi)主體能夠利用自身經(jīng)驗(yàn)，善于總結(jié)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要，嚴(yán)格遵循立法規(guī)律。參與審議的主體還應(yīng)具有一定的表達(dá)能力。“審議”程序內(nèi)在地包含兩個(gè)方面的要求，即“審”和“議”。既要聽(tīng)取各方不同意見(jiàn)觀點(diǎn)，還要對(duì)表達(dá)出對(duì)問(wèn)題的看法和建議?！皩彙薄白h”結(jié)合才能發(fā)揮這一制度的最大作用。

（二）立法信息的公開(kāi)是立法機(jī)關(guān)的立法與普通民眾的現(xiàn)實(shí)生活建立對(duì)話渠道和溝通機(jī)制的制度設(shè)計(jì)。立法公開(kāi)應(yīng)是立法準(zhǔn)備、審議過(guò)程及最終產(chǎn)生等全方位的公開(kāi)，要體現(xiàn)制度的透明性。對(duì)此，應(yīng)采取各種可行的方式確保立法信息的全面公開(kāi)。實(shí)踐中可行的方式有主要有：聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)直播審議全程、審議結(jié)束后公開(kāi)會(huì)議記錄等方式。公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)全面，不能僅僅局限于高度抽象的原則性事項(xiàng)。內(nèi)容應(yīng)涵蓋常委會(huì)組成人員的基本情況，審議全程所耗時(shí)間，審議法規(guī)案時(shí)做出的重大修改意見(jiàn)以及其他民眾關(guān)心的問(wèn)題。其次，各地常委會(huì)官網(wǎng)也應(yīng)及時(shí)更新審議動(dòng)態(tài)，有效利用網(wǎng)絡(luò)傳播收集民意的途徑，針對(duì)公民在官方網(wǎng)絡(luò)上的提問(wèn)和質(zhì)疑，應(yīng)及時(shí)予以反饋。

（三）應(yīng)全面推進(jìn)公民參與立法全程。注重多途徑收集民意，通過(guò)論證會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、全面征求民眾意見(jiàn)。民眾還可要求各地人大代表解釋立法動(dòng)向，人大代表應(yīng)整合民眾意見(jiàn)建議，在召開(kāi)審議會(huì)議時(shí)充分表達(dá)。明確各地政府信息公開(kāi)的辦事機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，對(duì)于接到民主舉報(bào)的責(zé)任主體，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅處理。

（四）《立法法》僅對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的立法審議作了原則性規(guī)定，該規(guī)定并不能完全滿足地方立法審議的實(shí)踐。為保證審議活動(dòng)的效率與公正，筆者認(rèn)為應(yīng)參照西方相對(duì)成熟的讀會(huì)制度，一項(xiàng)法案的審議通過(guò)一般應(yīng)經(jīng)歷三次審議。一審主要針對(duì)立法的可行性、原則性、必要性等角度進(jìn)行審議；二審應(yīng)側(cè)重于立法內(nèi)容的合法性展開(kāi)討論，確保下位法不與上位法相違背、沖突；三審作為具有彈性的選擇性審次存在，即根據(jù)法案內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性程度、審議主體的爭(zhēng)議程度選擇是否進(jìn)行第三次審議。通常情況下，三審僅就法案的重難點(diǎn)內(nèi)容和爭(zhēng)議相對(duì)激烈的內(nèi)容著重審議，而不是逐條具體審議。