如何有效規(guī)范公共資金的使用*

姚呈祥

江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 徐州 221116

一、公共資金的概念

公共資金指公共財政資金和其他社會公共資金，是通過稅、利、費、債方式籌集和分配的資金。公共資金使用的目的在于有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供更好的公共服務(wù)，提高人民生活水平，促進(jìn)社會資源合理分配，但是由于一些公共資金被不適當(dāng)使用甚至是濫用導(dǎo)致公共資金并沒有很好的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，對公共資金的使用的有限性的規(guī)范顯得極為重要，規(guī)范公共資金的使用要從財政資金的預(yù)算、使用、監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范。

在我國重視民生問題的前提下，隨處可見國家為提高人民的生活質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而投入的公共設(shè)施、設(shè)備。這些均是公共資金的投入、使用。另外，公共資金的使用或者公共資金的投入與人民的生活息息相關(guān)，這就需要盡可能將有限的公共資金發(fā)揮到極致。但事實卻是存在眾多的公共資金的不合理使用，公共資金的浪費，這種現(xiàn)象大大的削減了公共資金的使用的有效性。因此，規(guī)范公共資金的使用是非常有必要的。歐美發(fā)達(dá)國家對公共資金的監(jiān)管均有各自的方法，例如美國通過立法的形式對公共資金使用進(jìn)行規(guī)范；日本則是通過司法監(jiān)督的形式對公共資金的使用進(jìn)行規(guī)范。

二、我國公共資金使用過程中出現(xiàn)的問題

（一）公共資金管理、使用者依法律意識淡薄

1.公共資金使用過程中上級“意識”、領(lǐng)導(dǎo)“意識”過強(qiáng)，“官本位”思想根深蒂固，法律意識卻非常淡薄，容易滋生腐敗，導(dǎo)致公共資金使用、運營的效率較低。

2.公共資金管理人員在公共資金管理、使用中缺少法律意識，僅關(guān)注自身的政績，往往以領(lǐng)導(dǎo)的意思作為公共資金使用的指導(dǎo)方針，一些政府工作人員即使在使用相應(yīng)的公共資金時發(fā)現(xiàn)問題，怕領(lǐng)導(dǎo)對其由想法，而不敢也不愿意把發(fā)現(xiàn)的問題告訴領(lǐng)導(dǎo)。在公共資金使用工作中不能認(rèn)清自己的位置，使得在公共資金管理、使用過程中出現(xiàn)了有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

(二)公共資金使用法律法規(guī)體系不健全

公共資金的使用需要依法使用，依法使用需要建立在完善的公共資金使用的相關(guān)法律。目前我國公共資金使用的相關(guān)的法律、法規(guī)體系并不完善，僅有少數(shù)行政部門對公共資金使用有相應(yīng)的規(guī)定，但是對公共資金的使用并沒有成體系的規(guī)定，這也使得公共資金在使用過程中出現(xiàn)一些濫用的關(guān)鍵因素之一。

（三）共同資金的性質(zhì)導(dǎo)致的問題

公共資金的使用取決與公共投資的目的，但是公共投資的目標(biāo)具有復(fù)雜性，同時公共投資的目標(biāo)又具有多元化的特性，這使得公共資金的投資與生俱來的社會公共職能的特性不像社會其他投資活動更多的考慮經(jīng)濟(jì)效益，而公共資金使用更多的考慮社會綜合效益，缺乏市場化的標(biāo)準(zhǔn)，使得公共投資目標(biāo)的多元化與復(fù)雜性。

（四）公共資金使用監(jiān)督不到位

公共資金使用監(jiān)督形式可分成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種方式。公共資金使用的內(nèi)部監(jiān)督主要是作為公共資金管理、使用的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。例如同級機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督,以及上一級機(jī)關(guān)對下一級機(jī)關(guān)的工作上的監(jiān)督,下一級機(jī)關(guān)對上一級機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督。雖然,行政法中監(jiān)督形式多樣,但是真正發(fā)揮監(jiān)督作用的卻相對較少。而外部監(jiān)督也相對缺乏，由于社會公眾對公共資金使用關(guān)注度相對較低,司法又無相應(yīng)的監(jiān)督體系。所以,外部監(jiān)督對公共資金使用的監(jiān)督的作用幾乎可以忽略不計。

三、如何有效的規(guī)范公共資金的使用

（一）對需要使用公共資金的項目進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越來越高，對于一些企業(yè)的投資項目，一律采用的是核準(zhǔn)與備案的制度，行政機(jī)關(guān)不在對企業(yè)投資實行審批，這也看出我國對經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持的力度是非常之大，但是對于需要使用公共資金的項目，要加強(qiáng)管理與監(jiān)督，加強(qiáng)公共資金使用的合理化、科學(xué)化，對于公共資金使用后的進(jìn)一步監(jiān)督，要制定責(zé)任追究制，公共資金使用是為公共謀福利的，不讓任何人出現(xiàn)對公共資金使用的隨意性、私利性。任何投資都離不開監(jiān)管，即使在市場經(jīng)濟(jì)中對于一般的投資者，雖然公法中不再對其進(jìn)行監(jiān)管，但是私法中仍然是要對具體的投資行為進(jìn)行監(jiān)管，例如投資者對于其投資的項目要監(jiān)管其整個運行過程中進(jìn)行監(jiān)督，對經(jīng)營者、建設(shè)者進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督其經(jīng)濟(jì)效益。

公共資金的使用是為公益而作出的投資行為，需要對具體項目進(jìn)行綜合監(jiān)督，包括對環(huán)境資源、生態(tài)資源、市場穩(wěn)定等角度出發(fā)，防止出現(xiàn)壟斷，防止造成公共利益的損失。這也公共資金使用的特殊性決定的。首先，政府投資的資金來源是公共資金，公共資金使用過程中容易出現(xiàn)腐敗、效率低等問題，所以對公共資金的監(jiān)督尤為重要；其次，公共資金的使用具有公共性，也就是說這些公共資金的使用是關(guān)乎到公共利益的，如果不能對公共資金的使用監(jiān)管可能會造成嚴(yán)重的后果，甚至使得公共利益遭受巨大損害，因此嚴(yán)格監(jiān)督公共資金的使用是必不可少的。

（二）引入公共資金績效審計的方式對公共資金使用進(jìn)行監(jiān)督

我國的公共資金支出十分龐大，但是公共資金作為政府需要受托管理的一項任務(wù)，對于公共資金的管理、使用、分配、結(jié)存等取得成果需要專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，進(jìn)行客觀評價、進(jìn)行監(jiān)督，這需要審計機(jī)關(guān)行使其監(jiān)督權(quán)，對公共資金的使用進(jìn)行績效審計。以維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高公共資金使用效益，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展。以審計的方式促進(jìn)公共資金使用的各項制度得以完善，促進(jìn)政府依法行政，保證公共資金的有效利用。而審計機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督部門，可通過對公共資金進(jìn)行績效審計，確保公共資金在陽光下運行，推動廉潔政府建設(shè)；促進(jìn)強(qiáng)化公共資金節(jié)約使用，把取之于民的資金更好地造福于民，推動儉樸政府建設(shè)；完善公共資金使用制度，以審計“倒逼”各項制度的完善，促進(jìn)政府依法行政，推動法治政府建設(shè)。

（三）完善公共資金使用監(jiān)督體系

1.貫徹落實內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是指在公共資金管理、使用系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，是對公共資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督、平級之間的相互監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督具自身的優(yōu)點在于監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體之間的工作方式、技術(shù)手段具有同一性，在監(jiān)督時可以更直接、更客觀的發(fā)現(xiàn)問題，從而更全面、更徹底的監(jiān)督公共資金使用。公共資金使用內(nèi)部監(jiān)督既有優(yōu)點亦存在缺點，公共資金管理、使用內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，一些公共資金使用部門往往只關(guān)注具體事務(wù)，卻很少關(guān)注內(nèi)部監(jiān)督的問題。另外，對于一些公共資金使用過程中出現(xiàn)的問題，單位領(lǐng)導(dǎo)不能帶頭處理相關(guān)問題，而是選擇回避問題，推卸責(zé)任。所以，在以后公共資金使用過程中要貫徹落實內(nèi)部監(jiān)督的任務(wù)也是任重而道遠(yuǎn)的。

2.強(qiáng)化外部監(jiān)督

外部監(jiān)督由公共資金管理、使用機(jī)關(guān)以外的主體進(jìn)行監(jiān)督，外部監(jiān)督的主體主要有本行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)、組織和個人，包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等。

加強(qiáng)司法監(jiān)督，司法監(jiān)督較其他監(jiān)督形式更加嚴(yán)格，可以有效的降低和防止公共資金使用人員的違法、失職行為。能夠在一定程度上促進(jìn)公共資金使用人員更好履行工作職責(zé)，樹立更強(qiáng)的服務(wù)意識，切實完成本職工作，防止有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等權(quán)利濫用的現(xiàn)象發(fā)生，保障公正資金的規(guī)范使用。

加強(qiáng)社會監(jiān)督，用好輿論監(jiān)督，讓人民群眾參與到公共資金使用的監(jiān)督中來，將公共資金使用向社會公開，增強(qiáng)公共資金使用過程的透明度，接受社會的監(jiān)督?，F(xiàn)在隨著自媒體的出現(xiàn)，并且自媒體在日常生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，人民群眾獲取新知識、新信息的途徑不斷擴(kuò)大，人民的法律意識不斷增強(qiáng)，公共資金使用活動的民主性、公開性與透明度的提高，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用越來越明顯。