善治：提高當(dāng)代行政效率的可行性路徑

段姍姍

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

善治是通過政府履行其職責(zé)表達(dá)出來的，是通過良好業(yè)績(jī)表達(dá)出來的，是通過滿足了人民的合理期望表達(dá)出來的，所以要想達(dá)到高效行政，以下路徑必不可少：

一、實(shí)現(xiàn)法治化

控制是現(xiàn)代管理學(xué)和管理哲學(xué)的重要范疇，管理控制的對(duì)象包括人、事、物、行為等。在特殊的社會(huì)背景下，儒家行政管理思想以對(duì)人的把控為出發(fā)點(diǎn)，提出了“齊之以禮，道之以德”，不僅承認(rèn)了以禮為外在控制，更強(qiáng)調(diào)了以道德價(jià)值為導(dǎo)向的內(nèi)在控制。在上述主張，固然是適應(yīng)古代社會(huì)管理實(shí)際需要的選擇，但與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代管理的“善治”也有異曲同工之妙。

善治是以法治為基礎(chǔ)的，沒有法治也就不存在善治，公共行政的合法性會(huì)受到質(zhì)疑。首先，在我國(guó)目前的行政管理活動(dòng)中，不僅要以現(xiàn)有的法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行依法行政；更重要的是在制定政策和后續(xù)的執(zhí)法過程中，要有強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制為保障，使得法律能夠貫徹到具體的政策措施當(dāng)中。其次，所有公民在法律面前人人平等，合法合理的個(gè)人利益均可以利用法律來維護(hù)，公民在被管理的過程中在法律上人格是平等的。再者，近年來，管理問題層出不窮，“城管執(zhí)法問題”和官員貪腐問題引起了人民群眾的廣泛關(guān)注，很大一部分原因就是公務(wù)人員在執(zhí)法過程中缺少規(guī)范的行為。所有公民特別是行政機(jī)關(guān)的工作人員和司法人員都應(yīng)該對(duì)法律有敬畏感，在日常的工作中應(yīng)該以法律為依據(jù)。如果沒有對(duì)法律的敬畏，那么再好的法律和政策措施也不會(huì)切實(shí)執(zhí)行在實(shí)際行政管理活動(dòng)中。

總之，法治的治理方式不僅是儒家在治理國(guó)家中的切實(shí)要求，更是當(dāng)代實(shí)現(xiàn)善治的不可或缺的方式。沒有法律的保障，善治就缺少合法性，從而使整個(gè)公共行政缺少合法性。從這個(gè)角度上來說，法治是政府善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，而政府通過滿足人民的意愿來取得合法性是另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也是政府法治的終極目標(biāo)。

二、優(yōu)化公共治理者的道德情懷和責(zé)任倫理

在現(xiàn)代行政管理活動(dòng)中，公共行政所面臨的大環(huán)境瞬息萬(wàn)變，需要處理的各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，所以對(duì)當(dāng)代的行政人員的能力和行為要求更高，越是高發(fā)展的制度便越是需要高品質(zhì)的人去執(zhí)行。

“凡為天下國(guó)家有九經(jīng)，曰：修身也，尊賢也，親親也，敬大臣也，體群臣也，子庶民也，來百工也，柔遠(yuǎn)人也，懷諸侯也。”①在儒家看來，作為治理國(guó)家的基本原則，這九條缺一不可，但在具體的實(shí)踐過程中，應(yīng)該根據(jù)具體情況而有所側(cè)重，統(tǒng)治者和行政人員應(yīng)該能面對(duì)若干“變數(shù)”，在管理過程中適當(dāng)?shù)恼{(diào)整自己的腳步而“有所為，有所變”。儒家思想提倡等級(jí)森嚴(yán)的家庭體制和政治體制，并提倡應(yīng)該“出世經(jīng)仕”，但并不意味儒家主張把“出仕”作為獲取官位的終極目標(biāo)?？鬃诱f：“邦有道，谷；邦無道，谷，恥也?！雹趥鹘y(tǒng)儒家認(rèn)為“出仕”的最重要的目的是實(shí)現(xiàn)儒家主張的“仁政”思想，儒家的這種“行道”的使命感，在當(dāng)代仍然沒有失去意義，當(dāng)公共行政者面對(duì)當(dāng)今社會(huì)各種各樣的利益矛盾和價(jià)值沖突時(shí)，儒家的職業(yè)道德能夠充分幫助我們走出漩渦。

在當(dāng)代，首先，公共行政者（公共治理者）應(yīng)該加強(qiáng)自身的道德情懷。善治作為一種民主的政治與社會(huì)制度，善治的實(shí)踐日益成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家為了更好地適應(yīng)變化的環(huán)境出現(xiàn)了一種新的管理形式，以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生質(zhì)的飛躍，社會(huì)獲得一種新秩序。但隨著善治理論的發(fā)展，許多國(guó)家不斷接受新的行政理論和優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得各國(guó)政府變得越來越追求行政效率，過分關(guān)注于績(jī)效和成本收益的比率。公共治理者成為了實(shí)現(xiàn)行政效率的理性工具，導(dǎo)致公共治理者和公民的交流變得機(jī)械和理性。從這個(gè)角度來看，儒家的行政管理思想正可以發(fā)揮其價(jià)值，從而塑造現(xiàn)代知識(shí)分子以及公共治理者的心系民之憂樂的職業(yè)導(dǎo)向和道德情懷。

再者，公共治理者應(yīng)該加強(qiáng)自身的行政責(zé)任倫理。在現(xiàn)代公共行政活動(dòng)中，各種失職、瀆職的情況層出不窮，而儒家提倡“臨危不懼”的憂患意識(shí)，能夠有效的增強(qiáng)公共治理者的責(zé)任意識(shí)。古有“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，今有“全心全意為人民服務(wù)”，無論是古今中外，各國(guó)對(duì)于公務(wù)人員的責(zé)任和倫理意識(shí)都很看重。在當(dāng)代各種突發(fā)狀況，要求公共治理者具有臨危不懼，果斷獨(dú)立的做出正確判斷且能承擔(dān)責(zé)任的能力。

其次，公共治理者必須端正處事態(tài)度，提升其職業(yè)精神。孔子曾說：“居之無倦，行之以忠。”③由于我國(guó)行政系統(tǒng)長(zhǎng)期受官僚體制的影響，導(dǎo)致現(xiàn)在的公共行政在一定意義上也非常依賴于官僚制的組織方式。在現(xiàn)在社會(huì)中服務(wù)于公共機(jī)構(gòu)，對(duì)于公務(wù)員來說很難從中體會(huì)到參與公共事務(wù)的莊嚴(yán)感和重要意義，而只是當(dāng)作普通職業(yè)選擇，然后在長(zhǎng)期的重復(fù)性的行政工作當(dāng)中，難免會(huì)出現(xiàn)倦怠乏力的心理。另一方面，公共治理者作為理性經(jīng)濟(jì)人具有雙重身份，他不光是行政人還是普通公民，在做行政決定和完成行政工作時(shí)，他會(huì)首先考慮到自己自身的利益，從而使權(quán)利出現(xiàn)濫用或做出不公正行為。早在春秋時(shí)期，孔子就意識(shí)到了這一點(diǎn)問題的嚴(yán)重性，儒家一直提倡要求弟子出仕并不是為了尋找一份能夠解決自己生計(jì)的工作，而是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的富強(qiáng)和社會(huì)的穩(wěn)定以及儒家理論能夠得到傳播，而做出切身的努力，從根本上加強(qiáng)公務(wù)員的職業(yè)道德。

三、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)功能多元化

正義是社會(huì)價(jià)值的重要體現(xiàn)，也是善治的最終目的。社會(huì)正義的要求有兩個(gè)方面，一方面要求政府對(duì)待所有公民不應(yīng)有失公允，另一方面要求政府對(duì)迫切需要幫助的人們施以援手。儒家的分配正義觀體現(xiàn)了其“仁”的思想中，儒家講“仁者愛人”，即人身處于社會(huì)中，應(yīng)該關(guān)心他人，幫助他人和愛護(hù)他人，才能夠達(dá)到“仁”。再者，孔子提出了“己欲立而立人，己欲達(dá)而達(dá)人”④和“己所不欲，勿施于人”⑤的重要觀點(diǎn)，其重點(diǎn)在于推己及人，在關(guān)心別人和幫助別人的過程中，每個(gè)人都處于一種相對(duì)平等的關(guān)系，使得個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家之間建立一種相互信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

儒家所提倡正義的終極理想是走向大同社會(huì)，其心目中的社會(huì)圖景呈現(xiàn)出由正義走向更加開放與完善的可能性，也就是“大道之行，天下為公”的景象。在儒家看來，第一步應(yīng)該保障普通百姓的生存權(quán)，這也是對(duì)實(shí)現(xiàn)人權(quán)的一種重要保障。第二步才是“教”，使得百姓自身的道德修養(yǎng)能夠得到提高。而在現(xiàn)代社會(huì)中貧困和弱勢(shì)群體仍然存在，尤其是隨著社會(huì)的高速發(fā)展，不平等問題和貧富差距越來越大，甚至出現(xiàn)了兩極分化的場(chǎng)面。為此，政府應(yīng)該建立相應(yīng)的制度和政策，特別是各種社會(huì)保障制度，比如醫(yī)療保險(xiǎn)退休保險(xiǎn)、失業(yè)下崗和移民搬遷等福利制度。

現(xiàn)在政府除了要保障弱勢(shì)群體和普通民眾的基本生存權(quán)利，更要分清自己的職責(zé)，政府在精簡(jiǎn)政府功能的同時(shí)，不推諉責(zé)任，而是應(yīng)該將某些社會(huì)功能尋找第三方機(jī)構(gòu)和組織。在我國(guó)第三部門和慈善組織的發(fā)展很緩慢，而在國(guó)外他們可以也更擅長(zhǎng)去分散政府的某些職能，例如環(huán)保事業(yè)、慈善事業(yè)和城市建設(shè)事業(yè)等。在新的時(shí)代下，應(yīng)該不斷的優(yōu)化政府的職能，有效轉(zhuǎn)變政府行為。

所謂儒家管理哲學(xué)的基本精神，就是“以人為中心，以道德教化為導(dǎo)向，以正人正己為途徑。”在當(dāng)代，實(shí)現(xiàn)法治，保護(hù)人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義是善治的間接要求，善治最直接的要求，就是提高政府的效率?？偠灾?，在這一點(diǎn)上傳統(tǒng)的儒家哲學(xué)思想和當(dāng)代的善治理論有異曲同工之妙。兩者在提高行政效率上都要求。首先，政府要把控好自己的權(quán)責(zé)所在，簡(jiǎn)政放權(quán)，但該管的事還應(yīng)盡力做好。其次，應(yīng)建立高效透明的服務(wù)型政府，民眾關(guān)心的事情及時(shí)作出反饋，行政管理活動(dòng)中堅(jiān)持以人民利益為重。再者，要求政府要有效地利用各種資源，特別是各項(xiàng)財(cái)政收入，使其能夠合理支出，防止貪污腐敗。最后，公共治理者具有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和職業(yè)精神，使得政府的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，真正的做一個(gè)透明化的政府。

注釋：

①《中庸》.

②《論語(yǔ)·憲問》.

③《論語(yǔ)·顏淵》.

④《論語(yǔ)·庸也》.

⑤《論語(yǔ)·衛(wèi)靈公篇》.