中國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善

青島科技大學，山東 青島 266061

一、我國環(huán)境執(zhí)法取得的成就

環(huán)境行政執(zhí)法是指環(huán)境保護行政執(zhí)法機關根據(jù)法律的授權，對單位和個人的各種影響或可能影響環(huán)境的行為和事件進行管理的活動。加強環(huán)境行政執(zhí)法，對防止環(huán)境污染和其他公害，對保護和改善環(huán)境，對實現(xiàn)環(huán)境保護的基本國策，都具有極其重要的作用。［1］

（一）環(huán)境立法的完善

環(huán)境行政執(zhí)法的前提是要有法可依，20世紀80年代以來我國環(huán)境污染問題日益嚴峻，環(huán)境立法進程隨之加快。在可持續(xù)發(fā)展觀以及近年來生態(tài)文明建設觀的指導下，我國進行了大量的環(huán)境立法活動。2014年修改后的《環(huán)境保護法》被譽為史上最嚴環(huán)境保護的基本法，2015年除了對一些單行法進行修改，我國還頒布了《土壤污染防治法》、《環(huán)境保護稅法》，從而彌補了相關領域的空白。由于中央在上世紀90年代初將環(huán)境保護正式納入政府工作議程，龐大的地方環(huán)境立法尤其是行政規(guī)章在環(huán)境保護領域發(fā)揮了重要作用。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、固體廢棄物和海洋環(huán)境等各個方面，從憲法到法律法規(guī)、政府文件、黨內(nèi)法規(guī)都強調(diào)了保護環(huán)境的重要性，確立了環(huán)境保護優(yōu)先的理念，以最嚴格的制度促進人與自然和諧相處。

（二）執(zhí)法體制的優(yōu)化

環(huán)境執(zhí)法體制主要是指環(huán)境執(zhí)法主體以及主體間的職能配置關系。2018年環(huán)境保護部整合了多個部門的職責，升級為生態(tài)環(huán)境部。［2］我國環(huán)境管理職能在橫向上分散在多個部門中，升級后的生態(tài)環(huán)境部吸收了多個同級部門的職權，增加了環(huán)境管理職能，同時避免機構(gòu)之間協(xié)作的障礙提高辦事效率。其次之前很多學者將環(huán)境執(zhí)法效果不好歸結(jié)為地方環(huán)保機構(gòu)受政府干預過多，而地方政府過度追求GDP指數(shù)選擇性執(zhí)法。此次中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室的設立確保黨政同責、一崗雙責有利于加強從嚴執(zhí)法，克服地方保護主義的弊端。環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革改變了市級環(huán)保機構(gòu)領導的任命權，進而減少地方政府干預。另外，國家稅制改革以及“青山綠水就是金山銀山”新觀念的提出，地方政府不再單純追求經(jīng)濟增長，而是將環(huán)境保護置于發(fā)展經(jīng)濟之前。經(jīng)過一系列的改革，地方政府干預減少，環(huán)保機構(gòu)執(zhí)法主體地位逐步加強，責任也相應加重，執(zhí)法體制不斷優(yōu)化。

二、我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題

我國已經(jīng)建成環(huán)境法律體系，執(zhí)法主體地位提高、外界干預減少，但是執(zhí)法部門還會存在無法可依、執(zhí)法不及時、執(zhí)法效果不明顯的情況，究其原因在于環(huán)境立法過于粗放、執(zhí)法理念落后、執(zhí)法手段單一等。

（一）粗放的環(huán)境立法

我國環(huán)境立法起步于20世紀80年代中后期，雖起步晚但廣泛借鑒國外先進經(jīng)驗，現(xiàn)有內(nèi)容已趨于完善。我國的立法進程是立法機關面對環(huán)境污染問題進而廣泛借鑒國外經(jīng)驗自上而下制定的。相對于其他國家例如美國，自下而上制定的法律相比，我國在一些管理手段上雖然博采眾長，但沒能做到很好地整合，龐大復雜的政策之間存在重合或沖突，環(huán)境政策欠缺系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。［3］又因為我國環(huán)境立法時間很短沒有與現(xiàn)實經(jīng)過磨合，導致法律內(nèi)容不夠精細，在具體執(zhí)行中還會存在無法可依的情形。比如：《環(huán)境保護法》第10條規(guī)定我國環(huán)境保護實行由環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，政府有關部門根據(jù)職責專項監(jiān)管的環(huán)境執(zhí)法體制。但是，法律法規(guī)對環(huán)境保護主管部門如何實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理尚未作出具體規(guī)定。［2］另外，很多環(huán)境保護的法律在責任部分大都只做了籠統(tǒng)性的規(guī)定，責任不明確，導致執(zhí)法人員沒有責任負擔亂執(zhí)法，或負擔過重不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法，由此導致執(zhí)法不嚴、執(zhí)法效率低下。

（二）落后的執(zhí)法理念

我國政府很長時間內(nèi)的管理模式是經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展，直到近年來環(huán)境問題產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟和社會負擔，政府和社會的環(huán)境意識才發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但是我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟落后的地區(qū)仍存在地方保護主義，對能夠高創(chuàng)收的污染企業(yè)選擇性執(zhí)法，以保障地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和居民就業(yè)。其次，“先污染后治理”這一理念長期存在于政府，政府對企業(yè)污染問題更多的期待以行政處罰的手段予以解決而不是幫助企業(yè)從源頭減少污染。企業(yè)的生產(chǎn)觀念也受其影響，更多的企業(yè)選擇以低成本高污染的方式先快速積攢財富，然后寄希望于執(zhí)法概率。

（三）單一的執(zhí)法手段

我國環(huán)境執(zhí)法長期存在“守法成本高，違法成本低”執(zhí)法疲軟的問題，近年來已通過修改多部法律賦予環(huán)保主管部門更多的行政處罰權力，加強對違法行為的執(zhí)法力度，但是環(huán)境保護不僅需要處罰手段還需要政府對企業(yè)的激勵和兩者的合作，因為在實踐中適用單一執(zhí)法手段很難達到環(huán)境保護的目的。環(huán)境保護應以保護優(yōu)先，實現(xiàn)保護優(yōu)先的理想模型是企業(yè)能主動將保護環(huán)境的負擔內(nèi)部化，在生產(chǎn)的源頭、過程中做到污染最小化，而政府的工作是鼓勵和支持企業(yè)進行內(nèi)部化。但是我國關于政府和企業(yè)合作的法律規(guī)定還很少，現(xiàn)行的執(zhí)法手段單一，主要依靠政府去發(fā)現(xiàn)和處罰相關企業(yè)，而環(huán)境污染又存在一定的隱蔽性、潛伏性和長期性，這樣的工作模式往往會事倍功半。

三、強化環(huán)境執(zhí)法的策略

（一）提高環(huán)境立法的質(zhì)量

美國采取的發(fā)展策略也是“先污染后治理”，但是其環(huán)境恢復速度和現(xiàn)存狀態(tài)無不值得我國學習，這離不開美國精細的環(huán)境立法規(guī)定。美國環(huán)境立法的發(fā)展與完善很大程度是因為其立法是自下而上推動的，民間呼吁、環(huán)保組織自身和研究機構(gòu)提出的新的政策構(gòu)想都成為立法的動力。［3］反觀我國環(huán)境立法主要是環(huán)境保護主管部門面對實踐中的環(huán)境污染問題提出相應的立法建議，導致我國環(huán)境立法雖然具有針對性但缺乏前瞻性和全面性。因為執(zhí)法部門缺乏理論研究支持，而且更多是站在自己的角度來解決問題，忽略了作為環(huán)境問題的主體——企業(yè)的訴求。借鑒美國立法經(jīng)驗，我國環(huán)保單位應引進專家學者提高立法建議的專業(yè)性，鼓勵群眾進言獻策，傾聽企業(yè)的發(fā)展訴求和守法障礙。立法機關集中審查現(xiàn)存的法律規(guī)定，尤其是大量的地方政府規(guī)章，消除法律體系中自相矛盾的規(guī)定，避免地方差異過大、地方保護主義的存在。通過進一步細化關鍵性的規(guī)定，加強法治建設，提高立法質(zhì)量。

（二）多元治理手段并重

美國的環(huán)境執(zhí)法大體可以分為威懾性執(zhí)法和柔性執(zhí)法兩大類，雖然我國也有生態(tài)補償和排污權交易等柔性執(zhí)法手段，但相對來說是較為空白的領域。我國環(huán)境執(zhí)法以行政處罰為主，行政雙方處于對抗關系，這可能會引起企業(yè)的不滿與抵抗情緒，因此無法促成企業(yè)主動的保護環(huán)境，把環(huán)境負擔內(nèi)部化，反而造成企業(yè)消極應對環(huán)境保護機構(gòu)的監(jiān)督和執(zhí)法。對此，我國應借鑒美國的柔性執(zhí)法經(jīng)驗，以此轉(zhuǎn)變企業(yè)的發(fā)展理念，促成企業(yè)將保護環(huán)境作為企業(yè)的發(fā)展目標之一。比如，激勵企業(yè)主動向政府報告存在的環(huán)境問題，促成企業(yè)和政府針對生態(tài)恢復問題達成協(xié)議以提高執(zhí)法效率，敦促政府向企業(yè)和公眾及時、全面的公開信息，完善社會監(jiān)督機制。最終達成以剛性執(zhí)法為保障，剛性執(zhí)法和柔性執(zhí)法相結(jié)合的多元執(zhí)法手段。

（三）完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制

環(huán)境執(zhí)法要想取得好的效果離不開完善的監(jiān)督機制。首先要加強機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，在環(huán)境保護機構(gòu)內(nèi)設立專門的監(jiān)督崗位。全面推行執(zhí)法責任制，將具體的執(zhí)法單位、部門職責、執(zhí)法任務和權限結(jié)合起來，并明確執(zhí)法標準和運作程序，以簽訂責任書的形式，使各項規(guī)章和考察制度得到落實。［4］再者，加強對跨區(qū)域環(huán)境治理的監(jiān)督，避免出現(xiàn)踢皮球不作為的情況。最后，在機構(gòu)外部加強輿論和社會監(jiān)督，擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，暢通多種形式的監(jiān)督途徑，以保證社會成員正確的享受環(huán)境權利履行環(huán)境義務。