淺談處罰與教育相結(jié)合原則在《行政處罰法》中的運(yùn)用

安徽省淮南市市場監(jiān)督管理局，安徽 淮南 232001

處罰與教育相結(jié)合原則是《行政處罰法》的特色原則，筆者長期從事一線行政執(zhí)法工作，深知該原則具體運(yùn)用的價(jià)值，擬通過此文對該原則的內(nèi)涵、適用做一簡明扼要分析。

—、處罰與教育相結(jié)合原則的概念邊界

處罰與教育相結(jié)合原則第一次以條文形式，出現(xiàn)在1986年通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》，隨后在1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》中被具體明確為“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。行政執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員多將對此原則的理解為，通過對行政相對人的違法事實(shí)區(qū)分對待，多教育、少處罰、以教代罰，即“教育是目的，處罰是手段”，以促進(jìn)相對人規(guī)范生產(chǎn)、銷售。這里，探討就落在了“處罰”與“教育”何者重要，該原則的立法指引是趨向“處罰”還是“教育”上。

筆者認(rèn)為，所謂“多教育、少處罰、以教代罰”是不符合行政處罰法的立法本意的。首先，《行政處罰法》中有明確條款規(guī)定，行為人實(shí)施法律禁止之行為，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰，法律規(guī)定屬于應(yīng)當(dāng)從輕、減輕或不予處罰的情形除外。這也就體現(xiàn)了依法行政原則與行政法治的價(jià)值追求，此時(shí)的“教育”更多落腳在處罰過程中，對行政相對人的解釋法律規(guī)定、告知陳述與申訴權(quán)利上，以此引導(dǎo)相對人知法、守法。其次，“教育是目的，處罰是手段”并沒有對教育與處罰在量上進(jìn)行“多”與“少”的區(qū)分，而是指引靈活運(yùn)用教育與處罰的方式，也就是要把教育與處罰貫徹執(zhí)法過程始終，以最終達(dá)到最佳的法律效果與社會效果。一方面，如果單純的以處罰作為執(zhí)法目標(biāo)，執(zhí)法人員在前期的取證、摸排上會花費(fèi)更多精力，勢必會增加執(zhí)法的成本，在當(dāng)前基層執(zhí)法力量欠缺的背景下，并不可取；另一方面，若把教育作為執(zhí)法單一取向，則明顯違背了前文所述的立法意圖，法律對社會秩序的規(guī)范作用收效甚微。最后，從行政相對人的角度來說，過度宣揚(yáng)“多教育、少處罰”易造成違法成本低的錯(cuò)誤導(dǎo)向，在日常執(zhí)法中容易滋生抗檢等現(xiàn)象，不利于執(zhí)法行為的有序進(jìn)行。因此，教育與懲罰應(yīng)該是貫徹行政執(zhí)法過程始終的、辯證靈活運(yùn)用的指導(dǎo)原則，應(yīng)根據(jù)相對人實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整適用，而非在取向上存在傾斜與導(dǎo)向。

二、處罰與教育相結(jié)合原則的缺陷

從上文分析不難看出，當(dāng)前行政處罰法中處罰與教育相結(jié)合原則是有天然缺陷，遺憾的是并沒有通過相關(guān)立法與司法解釋進(jìn)行補(bǔ)充與完整。首先一點(diǎn)，處罰與教育的邊界及適用情況并不明確，容易造成現(xiàn)實(shí)中行政執(zhí)法人員依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)選取處罰或教育的情況。模糊的界定，有時(shí)以教代罰，有時(shí)出于多方考慮，片面處罰，一是會造成法律的權(quán)威下降，二是造成執(zhí)法部門的公信力下降，不利于社會的經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和法治教育的推行。其次，實(shí)踐中的“教育”原則之運(yùn)用，缺乏可行的指導(dǎo)規(guī)范，執(zhí)法人員無可遵循的標(biāo)準(zhǔn)，造成個(gè)案與個(gè)案之間存在偏差，譬如，執(zhí)法中以法律宣貫為主還是告知違法后果警示教育為主，是否存在多次教育后就應(yīng)當(dāng)采取“處罰”手段的情況，如果可以，那么次數(shù)為多少，諸如此類空白都需明確規(guī)制更為穩(wěn)妥。此外，行政執(zhí)法中的“教育”手段，無對應(yīng)的程序支撐。一方面，對違法行為的行政教育，是否是行政處罰的前置程序，教育是以約談還是書面勸誡，內(nèi)容上有無固定模式，教育過程有何監(jiān)督、是否適用回避原則等具體問題均無規(guī)可循，都讓教育與處罰相結(jié)合原則往往被束之高閣，缺乏實(shí)踐的土壤與活力。

顯然，教育與處罰相結(jié)合原則在制度本身以及行政法體系建設(shè)中是存在缺陷的。要真正為合理執(zhí)法、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供動力，需要更多從制度設(shè)計(jì)上入手，具體來說：

建立教育與處罰相結(jié)合原則的配套程序體系，并以成文法的形式規(guī)范下來。依照行政相對人的具體情況，對首次違法或者案值低、社會影響小的違法事實(shí)，將行政教育作為處罰的前置程序；對多次違法、造成嚴(yán)重社會后果或態(tài)度惡劣，拒絕接受教育的，直接適用罰則進(jìn)行處罰。此外，行政教育應(yīng)選擇固定的場所，例如執(zhí)法部門的約談室，教育的方式可采用當(dāng)面教育與簽訂責(zé)任保證書等多種形式，教育過程中應(yīng)當(dāng)適用回避原則，具體規(guī)定可參照《民事訴訟法》相關(guān)訴訟回避申請條件。行政教育的全過程應(yīng)該引入監(jiān)督機(jī)制，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督并重，以增加行政教育的透明度、權(quán)威性和震懾力。

在建設(shè)服務(wù)型政府，提倡“柔性執(zhí)法”的當(dāng)下，行政教育擁有了更廣闊的適用空間，這就對從事行政執(zhí)法的執(zhí)法人員提出了更高、更全方位的要求，筆者從事市場監(jiān)督管理工作數(shù)年來，深感肩頭責(zé)任之重和本領(lǐng)缺失之恐慌。一來是新出臺法律法規(guī)向執(zhí)法基層的宣貫力度不夠，且欠缺具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的執(zhí)法規(guī)范，造成很多新晉執(zhí)法力量的學(xué)習(xí)培養(yǎng)更多依靠老人員的口傳心授，過多的經(jīng)驗(yàn)之談，就很難形成一以貫之的行為規(guī)范，影響行政執(zhí)法的長效長治。二來是未充分運(yùn)用教育與處罰相結(jié)合原則，以此更好地促進(jìn)合理執(zhí)法。法律的權(quán)威與政府的公信力，要靠一線執(zhí)法力量以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依法行政、改善執(zhí)法方式，提升執(zhí)法溫度，才能夠更好的為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，取得行政相對人的理解與配合。事前做好企業(yè)等相對人的咨詢服務(wù)工作，事中嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，避免為了教育而教育、為了處罰而處罰，事后做好整改指導(dǎo)工作，做到案件事了，并定期對經(jīng)典案例和涉及到的重要法律法規(guī)進(jìn)行宣傳，形成良好的社會效果。三來行政執(zhí)法一線的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與監(jiān)督力度不夠，對于實(shí)踐中行之有效的教育方式、說理方式總結(jié)推廣不夠，限于地域與行業(yè)的局限。行政執(zhí)法往往要依靠多部門的聯(lián)動機(jī)制，此方面的制度建設(shè)還有待加強(qiáng)，系統(tǒng)內(nèi)與系統(tǒng)外的監(jiān)督機(jī)制不夠完善，由于許多承擔(dān)行政執(zhí)法類案件任務(wù)的部門，性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的委托機(jī)構(gòu)，行政執(zhí)法類案件的移送、責(zé)權(quán)確認(rèn)與應(yīng)訴情況都有待明確。

三、處罰與教育相結(jié)合原則的運(yùn)用

在實(shí)踐領(lǐng)域處罰與教育相結(jié)合原則的運(yùn)用，首先要行政執(zhí)法部門厘清政策與法律的邊界。執(zhí)法辦案人員要牢牢樹立法律的底線思維，加強(qiáng)對法律法規(guī)的鉆研學(xué)習(xí)，提高綜合運(yùn)用各類教育手段的水平，嚴(yán)格依法辦事。同時(shí)上級部門要加大指導(dǎo)力度，譬如今年以來國家市場監(jiān)管總局多次發(fā)文，為執(zhí)法人員依法依規(guī)、從重從快打擊哄抬物價(jià)等違法行為提供法律支持和依據(jù)。與此同時(shí)，要加強(qiáng)不同地區(qū)不同案情的分類研判，加強(qiáng)超前意識，個(gè)案化處理防止“一刀切”。建立應(yīng)急處置機(jī)制，對重大案件及時(shí)反饋情況，及時(shí)做出應(yīng)對，積極研究穩(wěn)定市場秩序的有效舉措。探索建立行政法案件監(jiān)督機(jī)制，上級監(jiān)督與系統(tǒng)外監(jiān)督并重，貫徹公正公開原則，對行政處罰的事實(shí)、法律依據(jù)、理由等依法公開公示，在實(shí)踐中不斷摸索總結(jié)教育與處罰的適用邊界，提高公眾對行政執(zhí)法工作的理解度和配合度。行政教育和行政處分都是以教育為主要方式與手段，不同的在于二者針對對象不同，行政教育主要針對行政行為相對人，目的是督促相對人規(guī)范經(jīng)營，維護(hù)市場秩序，行政處分具體針對行政執(zhí)法者，是對行政執(zhí)法者濫用執(zhí)法權(quán)力的約束。

二是厘清行政教育與行政處分、行政處罰與民事訴訟和刑事訴訟的區(qū)別。無論是民事訴訟還是刑事訴訟，都是法律上的制裁手段，與行政的制裁手段在適用對象、目的、針對違法事實(shí)的嚴(yán)重性上有明顯的區(qū)分。民事訴訟手段主要適用財(cái)產(chǎn)方面的制裁，刑事則是對違法程度嚴(yán)重的相對人進(jìn)行人身自由上的限制甚至是剝奪，在實(shí)踐中要對違法事實(shí)的嚴(yán)重性和社會影響性加以法律上的區(qū)分，同時(shí)做好行政監(jiān)管與司法領(lǐng)域的銜接工作。

處罰與教育相結(jié)合原則是行政法重要的立法原則和價(jià)值追求，雖在立法體系與實(shí)際運(yùn)用中存在不少空白和欠缺之處，但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。特別是在重大事件需要加強(qiáng)市場監(jiān)管的情況下，其靈活性與追求實(shí)效的屬性具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。正確處理處罰與教育相結(jié)合原則，需要立法部門、執(zhí)法部門、被執(zhí)法對象等社會各方共同努力。