事業(yè)單位人事改革中的勞動合同并軌問題與對策

廣西法順律師事務(wù)所，廣西 南寧 530001

一、問題的提出

黨的十九大報告中就深化事業(yè)改革的問題指出，公益屬性作為事業(yè)單位的基本屬性，應(yīng)當(dāng)置于本質(zhì)地位，通過事業(yè)單位的有益改革積極推進人民福利的水平。截至2018年底，我國事業(yè)單位113萬個。按行業(yè)類別分，教育類占52%，衛(wèi)生類占32%，科技類占9%，文化類占6%，其他行業(yè)占1%；按功能類別分，行政類占1．38%，經(jīng)營類占1．44%，公益類占97．18%。事業(yè)單位具有服務(wù)社會、專業(yè)性強、人員眾多等顯著特點，其中服務(wù)社會是事業(yè)單位的核心特征，說明了事業(yè)單位設(shè)立的初衷和目標(biāo)。中央曾下發(fā)《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》，此份文件在大多數(shù)的事業(yè)單位得到了較好的貫徹和落實，但是也客觀存在著一些人事制度改革的問題。究其原因，可歸結(jié)為兩個方面。在一方面，政府經(jīng)濟支持是事業(yè)單位的主要經(jīng)濟來源，并且經(jīng)費數(shù)額、單位發(fā)展和職能履行三者之間的相互關(guān)聯(lián)性不夠全面，這在客觀上導(dǎo)致了事業(yè)單位中一些工作人員的積極性不足，對于工作效率和經(jīng)濟收益的考量較為缺失。在另一方面，事業(yè)單位能夠支配的經(jīng)濟也較為有效，以至于工作人員對于工作的態(tài)度還有待提高。除此之外，阻礙事業(yè)單位人事改革的原因還在于內(nèi)部員工觀念的滯后，固有的鐵飯碗思維還比較明顯，工作技能亦與市場需求存在較大差異，這導(dǎo)致事業(yè)單位人事改革中的轉(zhuǎn)崗分流工作難以得到普遍認(rèn)同和順利推進。改革目前的事業(yè)單位人力資源管理工作中面臨的最主要問題是用人和人才配置模式的不合理，人才的能力無法有效滿足事業(yè)單位的現(xiàn)實需求。在一方面，一些事業(yè)單位，如醫(yī)院、學(xué)校等，人才規(guī)劃的隨意性較大，招聘臨時工已經(jīng)成為常態(tài)，而且臨時工的職業(yè)設(shè)置往往沒有從專業(yè)技能和業(yè)績水平方面考慮，通常多是通過領(lǐng)導(dǎo)的意志執(zhí)行。在另一方面，近年來，我國事業(yè)單位的人力資源管理也在不斷地改革，針對崗位和人才能力不匹配的情況展開了相應(yīng)的調(diào)整，但是在調(diào)整過程中存在著較大的難度，單位的工作人員無法有效地將工作進行轉(zhuǎn)換和交接。上述問題共同導(dǎo)致事業(yè)單位人事改革并能得到有效推進。

二、事業(yè)單位人事改革中勞動合同并軌難點的原因剖析

（一）事業(yè)單位崗位設(shè)置制度缺乏正確落實

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位崗位管理制度的貫徹落實還有待進一步完善，具體而言體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，管理人員和專業(yè)技術(shù)人員“雙肩挑”的沖突問題較為突出。國家對事業(yè)單位提出按崗位管理的政策對規(guī)范事業(yè)單位崗位設(shè)置起到了很好的作用，但在實際操作中存在大量“雙肩挑”問題，干擾了崗位管理政策的落實，引發(fā)了新的不公平。所謂“雙肩挑”最普遍的現(xiàn)象就是某些技術(shù)序列的專業(yè)人員同時又承擔(dān)了管理工作，即既可屬于專業(yè)技術(shù)崗又可屬于管理崗。以教育系統(tǒng)為例，在高等教育和科研單位，很多專家學(xué)者都充斥在單位里的很多管理部門的領(lǐng)導(dǎo)崗位上，其弊端很大。第二，如某些單位因?qū)嶋H工作量的顯著提升，導(dǎo)致聘用人員的數(shù)量也相應(yīng)增加，以致于原本的崗位設(shè)置與實際用工情形不匹配的狀況。此外，不同類型之間的事業(yè)單位，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置仍有較大完善的空間。上述狀況不同程度的導(dǎo)致大部分事業(yè)單位非管理人員晉升渠道狹窄，對其工作積極性產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面影響。第三，主體崗位與其主要職能的匹配程度較差。這主要指的是部分事業(yè)單位，按其所承擔(dān)的主要職能，應(yīng)予以準(zhǔn)確的認(rèn)定。如根據(jù)國家、省、市政策規(guī)定，一些事業(yè)單位應(yīng)由專業(yè)技術(shù)工作人員占多數(shù)，對此，一方面應(yīng)從制度上確立專業(yè)技術(shù)員工的比例，另一方面應(yīng)加強用人相關(guān)的監(jiān)督機制，確保該類事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員占比能達到七成以上。課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不在少數(shù)的事業(yè)單位雖然吸收了較多的專業(yè)技術(shù)人員，但由于內(nèi)設(shè)機構(gòu)的不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致高級、終極、初級專業(yè)技術(shù)人員比例失衡。該現(xiàn)象亦導(dǎo)致高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)人員比較集中，專業(yè)技術(shù)崗位人才相對欠缺，不利于該類服務(wù)于社會公益的事業(yè)單位實現(xiàn)設(shè)立初衷。

（二）聘任制在事業(yè)單位未起到預(yù)期效果

具體而言，可將聘任制未能在事業(yè)單位發(fā)揮預(yù)期效果的原因歸結(jié)為兩點：第一，事業(yè)單位中編制內(nèi)外人員存在的較大待遇差距，體現(xiàn)了聘用制未得以正確落實。由于事業(yè)單位人員編制管理相較于人事制度改革延后，超編的現(xiàn)象在我省多個事業(yè)單位是客觀存在的。超編人員與不在冊聘用人員以及臨時人員的存在，也說明了事業(yè)單位聘任制與企業(yè)合同制是具有一定的差異性。事業(yè)單位聘任制并非是全面聘用，這也導(dǎo)致了編制內(nèi)外人員在各項待遇上具有較為明顯的差異。在工資報酬方面，在同樣的單位，在同樣的工作崗位，因為上崗人員編制身份的不同，導(dǎo)致了同工不同酬的出現(xiàn)。在調(diào)查中課題組發(fā)現(xiàn)，有的事業(yè)單位同崗不同酬的差別達到了1倍以上，與工資有密切關(guān)聯(lián)的福利待遇和社會保障也受到明顯的影響。多數(shù)單位采取的辦法是，以“就低不就高”的原則對待編外聘用人員，即通過多種辦法盡量降低編外人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等繳費數(shù)額。第二，崗位設(shè)置、崗位聘用受諸多因素的影響。在事業(yè)單位中推行聘用制的基本要求即是“以崗定人”，而非“因人設(shè)崗”。據(jù)此，崗位的設(shè)定必須根據(jù)事業(yè)單位的任務(wù)需要，任職條件亦應(yīng)具體和明確。若是符合條件的人員暫時在本單位中沒有人員，則應(yīng)轉(zhuǎn)向社會招聘。然而在實踐過程中，部分單位基于“保持穩(wěn)定”的需要，較多數(shù)崗位的任職條件似乎是量身定做，“因人設(shè)崗”的擔(dān)憂是客觀存在的，科學(xué)設(shè)崗的實現(xiàn)存在較多的現(xiàn)實阻礙。就現(xiàn)狀而言，事業(yè)單位的人員編制經(jīng)由財政部門和人事編制部門來制定，影響的因素相對較多，需要改革的環(huán)節(jié)也較多，因此需要關(guān)注影響改革的眾多因素及諸因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。事業(yè)單位要真正實現(xiàn)“按需設(shè)崗”均受上述因素制度，現(xiàn)實中存在一些單位近十年來未曾調(diào)整編制。再有，崗位聘用要求以崗位確定職稱，但是職稱制度存在的諸如“評聘合一”、“只評不聘”等問題導(dǎo)致崗位聘用和職稱評定之間存在緊張關(guān)系。

三、事業(yè)單位人事改革中勞動合同問題的完善對策

（一）科學(xué)規(guī)劃事業(yè)單位人才制度

就事業(yè)單位中存在的用工問題，我們建議，可以將其設(shè)置成一個較為長期的目標(biāo)，一步一個腳印地加以解決。在事業(yè)單位中設(shè)置中長期的用工制度，一步一步地去完善事業(yè)單位的用人制度，促進事業(yè)單位的健康發(fā)展。首先，可以針對所在事業(yè)單位的具體情況，分析單位的發(fā)展方向，在原有的基礎(chǔ)上，提供相應(yīng)的人力資源管理資金，以事業(yè)單位的發(fā)展方向為主要核心，建立科學(xué)的人力資源評估組織，制定出一系列的中長期用工計劃和人才配置計劃；其次，從人事管理這一內(nèi)容下手，對事業(yè)單位的工作人員，包括編制內(nèi)的員工和臨時工，制定科學(xué)的激勵獎懲制度，學(xué)習(xí)市場優(yōu)秀的人事管理經(jīng)驗，調(diào)動工作人員的工作積極性。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的聘用方式都是單一的職務(wù)委任制，實行的是終身職務(wù)制，工作具有強烈的穩(wěn)定性，在一定程度上降低了領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性。針對這一情況，可以進行調(diào)整，在對領(lǐng)導(dǎo)的任命上，可以實行選舉聘任、招聘聘任或者直接聘任等，以此來提高單位領(lǐng)導(dǎo)的危機感，提高領(lǐng)導(dǎo)的工作熱情，促進事業(yè)單位工作效率的提高。

（二）擴大聘任制的適用范圍

事業(yè)單位人員聘用制以勞動合同為基礎(chǔ)，確定雇傭雙方的權(quán)利和義務(wù)、雇傭的待遇和職責(zé)，形成較為有力的約束。不同類型的事業(yè)單位依據(jù)自己的行業(yè)性質(zhì)和職能定位向社會招聘工作人員，聘用制的擴大適用不僅能優(yōu)化事業(yè)單位工作人員結(jié)構(gòu)，并且能保障人員有一定程度的流動性，激活工作人員的工作積極性。編制不足的問題，實質(zhì)問題在于編制內(nèi)外人員待遇的顯著差異性，待遇的差異不僅體現(xiàn)在收入數(shù)額、可獲利益，還體現(xiàn)于晉升機會。采用聘用制，轉(zhuǎn)變固有的納入編制的思維，促進人員與崗位的匹配程度。