行政協(xié)議的司法審查分析

馬校培

廣東德疆律師事務(wù)所，廣東 中山 528403

一、前言

行政協(xié)議具有突出的契約性和行政性，而行政協(xié)議的司法審查，需要遵循信賴保護(hù)、利益均衡、合法審查三項重要原則，以切實發(fā)揮其重要價值?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號，以下簡稱為《審理行政協(xié)議案件若干規(guī)定》）的施行填補(bǔ)了行政協(xié)議司法審查一段空白，并且專門就行政協(xié)議司法審查的規(guī)則進(jìn)行了專門指引。

二、行政協(xié)議的內(nèi)涵

對于行政協(xié)議內(nèi)涵的說法，法學(xué)界不同學(xué)者有著差異化觀點，而綜合來看，行政協(xié)議需要立足合同目的進(jìn)行內(nèi)涵解釋，即行政協(xié)議是政府部門和行政相對人之間，為了實現(xiàn)行政管理，按照合意事項，在雙方協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂的協(xié)議。要判斷行政協(xié)議與否，首先要看協(xié)議簽訂參與者是否包含行政主體，其次要看涉及到的行政主體簽訂協(xié)議的主要動機(jī)是否是對行政管理職能的履行[1]。而《審行政協(xié)議案件若干規(guī)定》則明確給出了行政協(xié)議的內(nèi)涵為“行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。筆者認(rèn)為，行政協(xié)議既具有行政管理背景同時也必須反映民事合同的特性。

三、行政協(xié)議的司法審查現(xiàn)存問題

（一）受案范圍的延伸解釋

《審行政協(xié)議案件若干規(guī)定》就行政協(xié)議的受案范圍進(jìn)行了列舉，包括：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議，并且通過兜底條款“其他行政協(xié)議”給予人民法院一定的解釋及自由裁量權(quán)，列舉的情形均為以協(xié)議一方為行政機(jī)關(guān)作為協(xié)議主體的情形。

筆者認(rèn)為該項規(guī)定可考慮覆蓋地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而招商引資的情形。舉例如下：地方政府為招商引資地方經(jīng)濟(jì)，先由轄下具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的國有企業(yè)（如某經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司）與投資企業(yè)簽訂投資意向協(xié)議，地方政府協(xié)調(diào)國土部門將相關(guān)土地進(jìn)行公開招拍掛，最終由投資企業(yè)拍得。投資企業(yè)與國土部門簽訂《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》后，再根據(jù)投資意向協(xié)議與經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司簽訂《項目履約監(jiān)管協(xié)議》，約定項目經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、項目規(guī)模投資指標(biāo)、稅收入庫指標(biāo)等。此種情形下，雖簽訂《項目履約監(jiān)管協(xié)議》履約監(jiān)管主體的雙方不存在行政機(jī)關(guān)，但筆者認(rèn)為該種情況下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行延伸性的解釋該種情形下的糾紛解決可考慮推定相應(yīng)行政機(jī)關(guān)作為訴訟被告，而不能單純以不存在行政機(jī)關(guān)這一要素不予受理。

（二）法律適用缺乏明確性

《審行政協(xié)議案件若干規(guī)定》施行前，法學(xué)界一直都對行政協(xié)議實際法律適用情況有很大爭論。由于行政協(xié)議具備契約性、行政性這兩重特性，因此該協(xié)議的法律適用有別于其他類型行政訴訟。根據(jù)以往實踐情況，行政協(xié)議不僅包含因為行政機(jī)關(guān)解除、變更產(chǎn)生的糾紛，還有當(dāng)事人沒有依據(jù)相關(guān)約定、法律履行協(xié)議產(chǎn)生的糾紛。其中涉及到的問題既有民事行為，又有行政行為，因此法院對行政協(xié)議訴訟進(jìn)行審判的時候，如果對行政法律規(guī)定加以適用，是否還對民事法律規(guī)定具備適用性，同時是否對合同法具有適用性，不同學(xué)者及人群還有一定爭議[2]?！秾徯姓f(xié)議案件若干規(guī)定》施行后，人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。需注意的是，行政機(jī)關(guān)作為守約方仍不具備原告資格，無法直接要求行政相對人承擔(dān)違約責(zé)任，僅能通過催告、作出處理決定，經(jīng)復(fù)議/訴訟后最終申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，限制了行政機(jī)關(guān)作為守約方要求相對人承擔(dān)違約責(zé)任的權(quán)利。因此筆者認(rèn)為該處為法律適用上缺乏明確性，行政規(guī)則及民事規(guī)則適用上仍可進(jìn)行深入挖掘。

（三）案件原告范圍相對較窄

行政協(xié)議訴訟既然屬于行政訴訟范疇，那么其對應(yīng)訴訟主體就可以對行政訴訟法相關(guān)規(guī)定加以應(yīng)用。行政機(jī)關(guān)在行政訴訟提起行為中不具備主動性，但是若有行政相對人對其提起訴訟，其可以作為被告。如前所述，行政機(jī)關(guān)作為守約方要求行政相對人承擔(dān)違約責(zé)任的成本相對較高，正式因為按照當(dāng)前法律規(guī)定其卻沒有權(quán)力和資格向?qū)Ψ竭M(jìn)行訴訟的提起，那么該制度顯然缺乏全面性。若按照行政協(xié)議相關(guān)規(guī)定，行政相對人發(fā)生了違約問題，那么行政機(jī)關(guān)就可以依據(jù)合同約定向其提出支付違約金的要求。行政機(jī)關(guān)就可以通過起訴達(dá)到維權(quán)目的，通過法院對行政協(xié)議的審理，促使相對人在強(qiáng)制力作用下依法施行有關(guān)協(xié)議，此時在行政訴訟中，行政主體就可以充當(dāng)原告身份。保證行政主體的原告權(quán)利，有利于體現(xiàn)法律的平等、公正。

（四）案件舉證缺乏明晰的責(zé)任分擔(dān)

根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，行政訴訟環(huán)節(jié)有關(guān)案件行政行為的舉證責(zé)任，要由被告加以承擔(dān)。相比其他行政行為，行政協(xié)議具備契約性和行政性的雙重屬性，但是對于行政協(xié)議訴訟涉及到的相關(guān)舉證責(zé)任也不夠完善。這些規(guī)定導(dǎo)致法官在審查環(huán)節(jié)無從下手，同時也遭到理論界的激烈討論。

（五）缺乏完善的調(diào)解制度

《審行政協(xié)議案件若干規(guī)定》第二十三條規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以依法進(jìn)行調(diào)解。人民法院進(jìn)行調(diào)解時，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)在行政訴訟環(huán)節(jié)，不具備自主處分權(quán)利，因為行政機(jī)關(guān)由于在一定程度上代表了公共、國家利益，那么若賦予其處分權(quán)，就可能發(fā)生濫用權(quán)力問題，進(jìn)而導(dǎo)致公共、國家利益受到損害。由于行政訴訟環(huán)節(jié)行政主體不具備處分權(quán)，那其就不能對自身代表的義務(wù)和權(quán)利做出隨意放棄、增加以及改變行為，實際中可調(diào)解的空間較少。

四、行政協(xié)議的司法審查優(yōu)化對策

（一）明確受案范圍

要優(yōu)化行政協(xié)議司法審查，首先要明確受案范圍。按照相關(guān)法律規(guī)定，行政協(xié)議在可以納入行政訴訟基礎(chǔ)上，不能僅局限于條例列舉式體現(xiàn)出來的規(guī)定，還要在行政訴訟具體受案范圍當(dāng)中納入其他類型的行政協(xié)議，并對協(xié)議類型進(jìn)行適當(dāng)明確的說明，并且根據(jù)協(xié)議實現(xiàn)的最終目的進(jìn)行判定。

（二）明確審判依據(jù)對應(yīng)法律適用

行政協(xié)議訴訟有關(guān)法律適用情況，行政領(lǐng)域法律法規(guī)以及民事領(lǐng)域的法律法規(guī)在時間適用上應(yīng)當(dāng)賦予法官更多的自由裁量權(quán)，實體中法律法規(guī)適用情況，需要由法官根據(jù)案件實際情況做出判斷。

（三）向行政機(jī)關(guān)賦予一定原告資格

相比傳統(tǒng)行政訴訟，行政協(xié)議是基于當(dāng)今時代發(fā)展需求衍生而出的新型行政管理形式，行政協(xié)議的簽訂，不僅體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)的行政特點，也體現(xiàn)出其民事特點。為了更公平的解決行政糾紛，應(yīng)當(dāng)保證雙方當(dāng)事人都具備訴訟。行政協(xié)議中有關(guān)民事部分的內(nèi)容，如果行政相對人出現(xiàn)違法解除、變更合同等行為，或者出現(xiàn)牽涉到補(bǔ)償、賠償?shù)葐栴}，應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的起訴權(quán)，以保證國家利益得到更好維護(hù)。

（四）明確舉證責(zé)任

行政協(xié)議訴訟呈現(xiàn)出突出的協(xié)議性，所以行政訴訟相關(guān)制度需要對民事訴訟制度當(dāng)中涵蓋的舉證規(guī)則加以適用，保持原被告雙方平衡的舉證責(zé)任。行政協(xié)議當(dāng)中涉及到的行政行為屬于合理、合法的，那么舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)；若行政協(xié)議涉及到違約責(zé)任、賠償和補(bǔ)償時，則按照誰主張、誰舉證原則進(jìn)行[3]。

（五）健全糾紛解決機(jī)制

一方面，要注重調(diào)解機(jī)制的進(jìn)一步完善，在合法、合理基礎(chǔ)上，可通過調(diào)解制度對行政協(xié)議部分內(nèi)容加以處理。另一方面，可考慮引入評估機(jī)制，增加調(diào)解結(jié)案空間。

五、結(jié)束語

行政協(xié)議的內(nèi)容，主要是協(xié)議簽訂雙方當(dāng)事人經(jīng)過協(xié)商之后，一致認(rèn)可的權(quán)利職責(zé)，行政協(xié)議具有突出的行政性、契約性。為了有效完善我國法律規(guī)定，踐行平等、公開、公平原則，法律界要正式行政協(xié)議司法審查現(xiàn)狀存在的不足，及時制定有效對策，優(yōu)化并改進(jìn)行政協(xié)議司法審查，完善相關(guān)制度，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升行政管理部門服務(wù)水平。