行政訴訟變更判決的規(guī)范研究

孟令衛(wèi)

山東省濟(jì)南市章丘區(qū)公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)指揮中心，山東 濟(jì)南 250200

行政訴訟變更判決與司法實(shí)踐需求、行政爭(zhēng)議現(xiàn)狀相符，適用范圍有待拓展，用于行政強(qiáng)制舉措、行政行為時(shí)間變更。當(dāng)前針對(duì)行政訴訟變更判決的規(guī)范性，為了保證實(shí)踐的可行性，需要從訴訟效益、舉證責(zé)任等方面綜合分析，檢查變更判決的適用性。但是當(dāng)前在這一方面依然存在問(wèn)題亟待解決，需要結(jié)合當(dāng)前行政訴訟變更判決的實(shí)施現(xiàn)狀與相關(guān)法律條文展開(kāi)討論。

一、行政訴訟變更判決概述

一直以來(lái)行政訴訟相關(guān)法律條文經(jīng)過(guò)完善，將原法律法規(guī)與現(xiàn)行規(guī)定相比，在內(nèi)容上存在明顯的變化。例如1989年推行的《行政訴訟法》，其中關(guān)于變更判決作出如下要求：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！彪S后在2000年頒發(fā)的行政訴訟法規(guī)中給予司法解釋?zhuān)?guī)“人民法院審理行政案件不得加重對(duì)原告的處罰，但利害關(guān)系人同為原告的除外。人民法院審理行政案件不得對(duì)行政機(jī)關(guān)未予處罰的人直接給予行政處罰[1]?！庇纱丝梢?jiàn)，人民法院對(duì)于以上行政行為變更中涉及到的司法變更權(quán)、行政合理性審查等相關(guān)問(wèn)題的解決，亦或是相關(guān)法規(guī)的制定并沒(méi)有達(dá)成一致，相關(guān)立法中“行政處罰顯失公正”是合法性審查例外規(guī)范的依據(jù)，也是人民法院審查保證合理的僅存例外，能夠凸顯出司法變更權(quán)。正因?yàn)椤帮@失公正”同時(shí)具備行政處罰明顯偏重以及偏輕兩種情形，所以在2000年的行政訴訟法司法解釋中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)變更加重實(shí)施限制。

隨著行政訴訟法的不斷完善，在后期的修改建議稿中變更判決規(guī)定也逐漸增多，主要圍繞“行政處罰顯失公正”“變更判決與原告利益關(guān)系”等展開(kāi)，將行政訴訟變更判決范疇擴(kuò)大，也通過(guò)規(guī)定在“行政處罰”的基礎(chǔ)上拓寬范圍至“行政行為”。但是“行政行為”限制本身存在差異性，若不加限制代表“行政行為顯失公正”，加以限制則是通過(guò)“行政行為的數(shù)額”的形式來(lái)達(dá)到目的。

二、行政訴訟變更判決規(guī)范內(nèi)容分析

（一）關(guān)于“禁止不利變更原則”

原本的行政訴訟與行政復(fù)議法規(guī)中，并未直接規(guī)定“禁止不利變更原則”，而是在2000年與2007年才通過(guò)了“禁止不利變更原則”相關(guān)的刑事訴訟法“上訴不加刑原則”、訴訟法“不利益變更禁止原則”的相關(guān)條例。行政法中關(guān)于“禁止不利變更原則”的規(guī)定體現(xiàn)在行政復(fù)議層面，可以理解為人民法院判決與原本行政行為處理結(jié)果相比，無(wú)法保證行政相對(duì)人在更加為不理的狀態(tài)下，其中所涉及到的法理依據(jù)則是行政訴訟機(jī)制定位，該機(jī)制屬性為公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，所以當(dāng)事人不能因?yàn)闄?quán)利救濟(jì)而承受過(guò)多的責(zé)任，導(dǎo)致救濟(jì)權(quán)利行使不存在顧慮。行政訴訟需經(jīng)過(guò)第一審，這一環(huán)節(jié)與刑事訴訟、民事訴訟中第二審相似，行政訴訟通常以第二次判斷為主，未提起行政訴訟時(shí)，行政機(jī)關(guān)便要認(rèn)定有關(guān)事實(shí)，并且針對(duì)爭(zhēng)議及時(shí)展開(kāi)處理。所以關(guān)于“禁止不利變更原則”，更多情況下是在行政訴訟一審環(huán)節(jié)討論。

分析“禁止不利變更原則”與一審裁判的適應(yīng)性，按照《行政訴訟法》中對(duì)其的表述可以確定其屬于第一審，這主要是因?yàn)榉l多采用“原告”。行政訴訟二審遵循全面審查的基本原則，上訴人提出的上訴請(qǐng)求受到限制不會(huì)對(duì)其造成直接影響[2]。當(dāng)然“禁止不利變更原則”也可以同時(shí)在一審法院、二審法院的裁判中運(yùn)用，基于原則根本目的、訴權(quán)保障、二審終審制度這三個(gè)層面，二審環(huán)節(jié)也可以遵循該原則。

若“禁止不利變更原則”適合在二審法院裁判中運(yùn)用，需要明確二審裁判與一審裁判相比的契合度，發(fā)現(xiàn)最終效力比較高的為二審裁判。如果行政相對(duì)人在一審時(shí)向法院提出申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)原行政行為，那么一審法院在審查之后判定原行政行為明顯不當(dāng)，便可以做出最終撤銷(xiāo)判決。此時(shí)行政機(jī)關(guān)提起上訴，二審法院再次做出變更判決，與一審判決結(jié)果相比，二審判決與“禁止不利變更原則”不符，做出撤銷(xiāo)決定，其作用是消除原行政行為效力。但是如果行政行為明顯不當(dāng)，行政機(jī)關(guān)一般會(huì)再次做出新的行政行為，與原行政行為相比，二審裁判結(jié)果相對(duì)較輕，所以二審判決結(jié)果滿(mǎn)足“禁止不利變更原則”要求[3]。

（二）關(guān)于“利害關(guān)系人”

在行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)中，“利害關(guān)系人”包括原告、第三人，行政訴訟第三人也可以詳細(xì)劃分為“原告型第三人”“被告型第三人”。其中“原告型第三人”參與到行政訴訟中，主要目的是維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益，這一主體可以是行政處罰的被害方、違法人、行政裁決另一方等。立足于行政訴訟變更判決分析討論“原告型第三人”，與之相關(guān)的行政處罰違法人、受害人根據(jù)行政訴訟法律法規(guī)要求，只是在行政處罰當(dāng)中違法人、被害人向法院同時(shí)提出起訴，并且雙方均作為原告，這時(shí)做出的裁判可以規(guī)避“禁止不利變更原則”限制。該規(guī)定并不涉及到“原告型第三人”及其提起上訴的這兩種條件。

行政訴訟法律法規(guī)針對(duì)第三人訴訟的舉證有明確規(guī)定，具體分析如下：如果在實(shí)施治安管理處罰過(guò)程中，違法人指出公安機(jī)關(guān)最終行政處罰存在明顯偏重的現(xiàn)象，并且直接向人民法院提起訴訟，要求減輕或是直接撤銷(xiāo)原處罰。提起起訴之后被害人并未提起訴訟，根據(jù)行政訴訟相關(guān)規(guī)定，被害人可以追加成第三人，作為“第三人”沒(méi)有提起訴訟，可以理解為行政機(jī)關(guān)在處罰違法人時(shí)偏輕，如果在追加成第三人之后，自主加重原處罰，根據(jù)行政訴訟法規(guī)中的“禁止不利變更原則”例外條款，被害人并未以原告的身份提起訴訟，所以人民法院變更判決，“禁止不利變更原則”必然會(huì)對(duì)造成影響，無(wú)法加重處罰，有失公平性。這里提到的“第三人”相當(dāng)于原告，提起的訴訟請(qǐng)求和原告不同，人民法院在做出判決時(shí)無(wú)法加重對(duì)違法人處罰。如果第三人并未主動(dòng)加重處罰，這時(shí)人民法院在變更判決時(shí)減輕處罰，對(duì)于第三人缺失公平性，若是因?yàn)樘幜P較輕而提出上訴，這時(shí)第三人在案件中同樣相當(dāng)于原告，提訴訟請(qǐng)求和原告不同，所以二審結(jié)果不會(huì)受到“禁止不利變更原則”的限制，二審法院按照實(shí)際情況決定是否需要加重對(duì)于違法人處罰。

如果存在甲、乙雙方相互毆斗的現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)分別做出行政處罰，但是雙方均提起訴訟，要求加重對(duì)方的行政處罰。雙發(fā)均作為原告，并且有利害關(guān)系，不滿(mǎn)足“訴訟請(qǐng)求相反”要求。認(rèn)定同一事實(shí)之后，針對(duì)兩種行政行為，雙方相互作為行政處罰相對(duì)人、第三人，基于該情況分析行政處罰。其中甲是第三人，乙為原告，即毆打人，毆打人要求加重對(duì)對(duì)方的處罰，第三人并未就個(gè)人處罰提出任何主張。此時(shí)人民法院可以結(jié)合實(shí)際決定是否加重第三人的處罰，原告相同。但是對(duì)于“原告”定義的界限可能會(huì)存在爭(zhēng)議，互毆雙方均作為“原告”，人民法院需展開(kāi)合并審理，期間對(duì)其進(jìn)行變更判決，按照相關(guān)法律規(guī)定要求不能隨意加重原告義務(wù)，或是減損原告權(quán)益，人民法院在確定原告之后可以加重對(duì)方原告處罰。

因?yàn)椤敖共焕兏瓌t”的作用是限制人民法院針對(duì)行政相對(duì)人做出的處罰，日過(guò)行政相對(duì)人并非以原告而是利害關(guān)系人的身份提起訴訟，那么原告提出的訴訟中，要求加重行政相對(duì)人處罰，這時(shí)人民法院需要展開(kāi)調(diào)查，若確定之前做出行政處罰存在明顯過(guò)重的現(xiàn)象，可以按照行政訴訟法律法規(guī)要求做出判斷，是否可以減輕對(duì)行政相對(duì)人的處罰。人民法院減輕處罰變更，可能會(huì)影響到利害關(guān)系人的權(quán)益，提起行政訴訟不僅可以對(duì)公民、法人等主體的合法權(quán)益予以保護(hù)，還具有行政機(jī)關(guān)職權(quán)的監(jiān)督權(quán)，所以人民法院可以按照法律法規(guī)要求做出變更判決的衡量，建議考慮以下兩點(diǎn)：第一，如果違法人是以原告的身份起訴，那么訴訟均為申請(qǐng)減輕、撤銷(xiāo)處罰；第二，相同事實(shí)的行政行為中行政相對(duì)人、利害關(guān)系人，相同事實(shí)的行政行為數(shù)量也可以有多個(gè)，例如上文所述相互毆斗事件的行政處罰。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政訴訟變更判決需要考慮的因素較多，需要在提起訴訟前期開(kāi)始，明確變更判決適用條件，判定變更判決是否可行，期間還需要判斷行政處罰是否過(guò)輕或過(guò)重，這是今后行政訴訟變更判決需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。