地震行政檢查的學(xué)理探析
——以防震減災(zāi)法律規(guī)定為視角

強 玫

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000

行政檢查是行政法中的概念，由于我國理論界對其研究起步較晚，目前還沒有統(tǒng)一的稱謂。因此，在法律規(guī)定中，有關(guān)行政檢查的表述各式各樣，相應(yīng)的，對行政檢查做專門研究的也不多，許多行政法學(xué)教材中并未提及行政檢查，即使有，論述也較簡單，對其進(jìn)行專章介紹的就更少，在這種理論背景下，對特定領(lǐng)域內(nèi)的行政檢查的學(xué)理研究更是少之又少，本文試圖以防震減災(zāi)法律規(guī)定為視角，探析有關(guān)地震行政檢查的學(xué)理運用。

一、地震行政檢查的法制現(xiàn)狀

地震行政檢查的法律淵源較多，形式豐富，主要有：1．憲法。憲法是我國的根本大法，是具有最高效力的法律淵源。2．法律。以《中華人民共和國防震減災(zāi)法》（以下簡稱防震減災(zāi)法）為主要依據(jù)。3．行政法規(guī)?！兜卣鸨O(jiān)測管理條例》《地震安全性評價管理條例》等。4．地方性法規(guī)。以各省制定的防震減災(zāi)條例為主。5．部門規(guī)章?！督ㄔO(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》、《震后地震趨勢判定公告規(guī)定》等。6．地方政府規(guī)章?！陡拭C省地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《山東省地震活動斷層調(diào)查管理規(guī)定》等。7．地震行政規(guī)范性文件。因此，在法制層面，從法律到規(guī)范性文件，涉及地震行政檢查的規(guī)定較全面，有法可依，為地震執(zhí)法人員開展行政檢查活動提供了合法依據(jù)。但同時，這些依據(jù)較為雜散，并且稱謂不統(tǒng)一，不易區(qū)分，尤其對行政相對人來說，較難尋求法律權(quán)利依據(jù)。

二、地震行政檢查在防震減災(zāi)法律規(guī)定中的理論運用

（一）有關(guān)地震行政檢查概念的規(guī)定

地震工作主管部門是管理防震減災(zāi)工作的職能部門，其行政執(zhí)法權(quán)來源于法律、法規(guī)授權(quán)，是具備執(zhí)法主體資格的行政主體，地震行政檢查屬于其依職權(quán)進(jìn)行執(zhí)法活動的重要內(nèi)容，而有關(guān)地震行政檢查的概念，《地震行政執(zhí)法規(guī)定》第十五條作了明確規(guī)定：“指地震行政執(zhí)法機關(guān)對公民、法人或者其他組織是否遵守防震減災(zāi)法律、法規(guī)和規(guī)章，是否執(zhí)行地震行政決定、命令等情況進(jìn)行檢查的具體行政行為”。從該規(guī)定上看，地震行政檢查既包含是否遵守法律規(guī)定的行為，也包含是否執(zhí)行決定的情況，屬廣義的行政檢查[1]，其概念等同于行政監(jiān)督檢查，即是指具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體，依據(jù)法定的監(jiān)督檢查職權(quán)，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及是否執(zhí)行有關(guān)行政決定、命令等情況，進(jìn)行能夠影響相對人權(quán)益的檢查了解的行為[2]。因此，按照此處關(guān)于地震行政檢查概念的界定，在防震減災(zāi)法律規(guī)定中對其稱謂、范圍理應(yīng)界定清楚，不應(yīng)混用，但具體規(guī)定并非如此。

實踐中，地震工作主管部門根據(jù)行政檢查的權(quán)責(zé)事項清單進(jìn)行執(zhí)法，比如中國地震局監(jiān)管的主要行政檢查事項有10項，其中包含大部分省/市地震局的檢查內(nèi)容，另外，一些省局還根據(jù)本省實際情況設(shè)定了其特有的檢查內(nèi)容，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，各省的權(quán)責(zé)事項也在動態(tài)調(diào)整，這些行政檢查權(quán)責(zé)事項的設(shè)定依據(jù)來自防震減災(zāi)法律規(guī)定，但有關(guān)地震行政檢查的稱謂在規(guī)定中的表述并不一致，如：對未依法進(jìn)行地震安全性評估或未按照地震安全性評估報告結(jié)果進(jìn)行抗震設(shè)防的行政檢查，《防震減災(zāi)法》第七十六條將其規(guī)定為“監(jiān)督檢查”；對侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監(jiān)測設(shè)施等行為的行政檢查，《地震監(jiān)測管理條例》第五條將其規(guī)定為“監(jiān)督管理”；對專用地震監(jiān)測臺網(wǎng)和社會地震監(jiān)測臺站（點）運行情況的行政檢查，《水庫地震監(jiān)測管理辦法》第三條第一款、第二款將其規(guī)定為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理”；對防震減災(zāi)知識宣傳教育工作的行政檢查，《防震減災(zāi)法》第四十四條第五款將其規(guī)定為“指導(dǎo)、協(xié)助、督促”。因此，在防震減災(zāi)法律規(guī)定中，有關(guān)地震行政檢查的稱謂有：監(jiān)督檢查、監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，沒有作具體概念的區(qū)分，這與目前中國行政法學(xué)界對行政檢查尚未形成統(tǒng)一定義有關(guān)[3]。這樣雜亂的表述也與前段所述《地震行政執(zhí)法規(guī)定》中關(guān)于地震行政檢查概念的稱謂不一致，且內(nèi)涵范圍也有所差別。“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題”[4]，因此，要界定清楚地震行政檢查的概念。雖然以下所列舉的法律規(guī)定均被納為某項地震行政檢查事項的設(shè)定依據(jù)，但卻有本質(zhì)不同：1．監(jiān)督管理與地震行政檢查。《地震監(jiān)測管理條例》第五條中規(guī)定的監(jiān)督管理范圍更廣，不僅包含地震行政檢查，還包括其他內(nèi)容，如常規(guī)性的事務(wù)管理等，而依據(jù)此條文設(shè)定的地震行政檢查事項是特定的，針對性更強。2．業(yè)務(wù)指導(dǎo)與地震行政檢查。《水庫地震監(jiān)測管理辦法》第三條第一款、第二款處規(guī)定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)更多的是提出意見或建議，不具有強制性，而行政檢查的結(jié)果具有一定法律效力。3．協(xié)助、督促與地震行政檢查?！斗勒饻p災(zāi)法》第四十四條第五款處規(guī)定的協(xié)助，只是在無隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上的一種協(xié)作關(guān)系，而督促相對于協(xié)助程度較重，是一種工作方式，與地震行政檢查是部分與整體的關(guān)系。因此，從權(quán)責(zé)事項設(shè)定依據(jù)來看，防震減災(zāi)法律規(guī)定中，地震行政檢查基本等同于行政監(jiān)督檢查，還有些將其與業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理、協(xié)助、督促等內(nèi)容混同，但實際，這些概念之間存在區(qū)別。

（二）有關(guān)地震行政檢查內(nèi)容的規(guī)定

防震減災(zāi)法律規(guī)定中有關(guān)地震行政檢查的稱謂雖然不統(tǒng)一，概念范圍不同，但在法條中能夠看出其屬于行政檢查的內(nèi)容，然而，有些法律規(guī)定并沒有明顯用詞可以將其歸類為行政檢查：如對專用地震監(jiān)測臺網(wǎng)和社會地震監(jiān)測臺站（點）運行情況的行政檢查，依據(jù)《防震減災(zāi)法》第二十一條：“地震監(jiān)測臺網(wǎng)不得擅自中止或者終止運行?！比绻粎⒖贾袊卣鹁直O(jiān)管事項清單，單從此條規(guī)定中并不能看出其屬于對地震行政檢查的規(guī)定；又如，對外國組織或個人在華從事地震監(jiān)測活動的行政檢查設(shè)定依據(jù)來自于《防震減災(zāi)法》《地震監(jiān)測管理條例》對其設(shè)定的行政處罰，并沒有對其進(jìn)行專門的地震行政檢查相關(guān)規(guī)定。這種情形不僅增加了地震執(zhí)法人員對依據(jù)的不確定性，對行政相對人也是一種認(rèn)知挑戰(zhàn)。

（三）有關(guān)地震行政檢查結(jié)果的處理規(guī)定

通過對防震減災(zāi)法律規(guī)定進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)對違反地震行政檢查規(guī)定的，若發(fā)現(xiàn)問題，一般是責(zé)令改正，在逾期不改正的情況下，才進(jìn)入到處罰程序，這就說明，地震行政檢查主要出發(fā)點是積極促進(jìn)行政相對人的某些工作活動，提高并增強其守法觀念[5]。即使進(jìn)入處罰程序，也以罰款為主，可見，地震行政檢查的處理方式較為溫和。然而，如此易導(dǎo)致行政相對人對檢查結(jié)果不受重視，消極應(yīng)對。如何更好地凸顯地震行政檢查的作用和價值，還是要從嚴(yán)格地震行政檢查結(jié)果為切入點進(jìn)行探究。

三、對地震行政檢查的理論思考

（一）制定專門的地震行政檢查相關(guān)法規(guī)。針對地震行政檢查的相關(guān)內(nèi)容雜散于各防震減災(zāi)相關(guān)法律規(guī)定，稱謂不統(tǒng)一，范圍不清晰的問題，建議制定專門的地震行政檢查相關(guān)法規(guī)，為地震行政檢查活動提供清晰明確的法律依據(jù)。

（二）結(jié)合執(zhí)法實際，重新梳理、界定地震行政檢查的概念范圍，統(tǒng)一審核，明確地震行政檢查在防震減災(zāi)法律規(guī)定中的稱謂，清晰顯示有關(guān)地震行政檢查的內(nèi)容，規(guī)范執(zhí)法依據(jù)。

（三）地震行政檢查行為屬于具體行政行為，應(yīng)當(dāng)增加行政救濟(jì)途徑，完善糾紛解決機制[6]，使行政相對人權(quán)益也能得到更好地保障。

四、結(jié)語

地震行政檢查是一種重要的地震行政執(zhí)法方式，不斷完善地震行政檢查理論基礎(chǔ)，是有效開展地震執(zhí)法活動的前提，也是保障公共利益和公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要依據(jù)，在地震系統(tǒng)不斷推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，地震行政檢查應(yīng)當(dāng)凸顯出其自身的制度優(yōu)勢，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。