我國合憲性審查制度的現(xiàn)狀分析與完善

邢鳳杰

山東政法學(xué)院，山東 濟南 250014

一、合憲性審查綜合概述

（一）我國合憲性審查概念

自黨的十九大之后提及合憲審查后，關(guān)于合憲性審查的概念的討論從未停歇。目前關(guān)于合憲審查的解釋有兩種主流觀點。第一種觀點認為，我國的合憲性審查機制是指全國人大及其常委會依據(jù)憲法對法規(guī)及司法解釋等是否符合憲法而進行審查的制度；另一種觀點則在審查對象的范圍上有所不同。認為，合憲性審查應(yīng)至少包括兩種對象：一是法律法規(guī)，二是行為①。筆者認為采用第二種觀點更加符合合憲審查之本質(zhì)。即，合憲性審查是國家有權(quán)機關(guān)對規(guī)范性法律文件及掌握公權(quán)力的國家機關(guān)和政黨行為是否符合憲法而進行的審查。

（二）我國合憲性審查內(nèi)容

1．合憲性審查主體

審查的主體是指即憲法賦予特定國家機關(guān)享有合憲性審查的權(quán)力，也就是前述定義中的“國家有權(quán)機關(guān)”的具體指向。我國憲法條文明確賦予全人常和全人大擁有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。全人大下設(shè)憲法和法律委員會具體執(zhí)行各項工作，法律規(guī)定其職責(zé)包括審查法律草案和監(jiān)督憲法實施。全人常下設(shè)法工委，在以下幾種情況下可以進行合憲性審查：一、主動審查報送備案的法規(guī)、司法解釋；二被動審查公民、組織提出的建議。雖我國憲法明確規(guī)定了審查主體，但審查主體在實踐中還未應(yīng)用此權(quán)力，因?qū)O志剛事件而導(dǎo)致廢除的收容遣送制度實際上也并不是由全人大或者全人常撤銷的，而是由國務(wù)院廢除。雖然法律的明文規(guī)定中并沒有指明行政機關(guān)享有合憲性審查的權(quán)利，但行政機關(guān)在實質(zhì)上卻代行其職。

由此可知，我國名義上的審查主體有全國人大及其下設(shè)的憲法和法律委員會以及、全國人大常委會及其下設(shè)的法工委，實質(zhì)上還有行政機關(guān)在某些情形下也變相行使此項權(quán)力。這就直接導(dǎo)致了審查主體混亂。

2．合憲性審查對象

《憲法》第5條，《立法法》第87條，第103條，第104條規(guī)定，合憲性審查的對象主要有兩種，一是“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、軍事法規(guī)、司法解釋”，二是“黨政軍等機關(guān)和社會團體的行為”。但從實際情況來看，審查對象以相關(guān)的法律文件為主。

3．合憲性審查方式

我國現(xiàn)行憲法并沒有就審查方式做出明確的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第116條、以及《立法法》第72條、98條可知，我國合憲性審查主要有兩種方式：事前的審查和事后的審查。這也是目前學(xué)術(shù)界普遍認可的分類方式。事前審查，即相關(guān)法律法規(guī)須得報具有合憲性審查權(quán)的主體批準后才能生效施行；事后審查，即相關(guān)規(guī)范性法律文件在指定生效以后報有關(guān)機關(guān)備案即可。

除此之外，還有另一種分類方式，即我們熟知的主動審查和被動審查。

4．合憲性審查效力

審查的效力是指審查對象經(jīng)審查主體審查后帶來的法律上的效果。具體指，全國人大及其常委會認為相關(guān)規(guī)范性法律文件與憲法相抵觸時，可以采取改變、撤銷等方式直接更改其內(nèi)容或是整個規(guī)范性法律文件歸于無效。

二、目前我國合憲性審查制度存在的問題分析

（一）審查主體不清

全人大下設(shè)的憲法和法律委員會負責(zé)處理包括合憲性審查、法律草案的審議在內(nèi)的具體的法律事務(wù)。成立專門的部門進行合憲性審查一直是學(xué)術(shù)界所提倡的，但目前問題在于不僅憲法和法律委員會有審查權(quán)，還有法工委，以國務(wù)院為首的行政機關(guān)在實踐中也具有一定程度的合憲性審查權(quán)。具有審查權(quán)的主體過于龐雜，審查主體之間的關(guān)系難以理順，統(tǒng)一的體系和程序在復(fù)雜的主體間難以形成。

（二）審查對象的范圍過窄

法律明確規(guī)定了全人大和全人常有違憲審查權(quán)。但問題是并沒有相關(guān)規(guī)范性法律文件對于怎樣行使此項權(quán)利做出具體規(guī)定。因此，實踐中也從未對法律真正做出過合憲性審查。法律已實質(zhì)上已被合憲性審查范圍所排除。

（三）相關(guān)審查程序缺失

理論上被動審查方式中的“五主體”認為法律以外的規(guī)范性法律文件與《憲法》相抵觸，可以選擇提出審查要求。這種程序啟動從表面看更像是一種“權(quán)力”而非“職責(zé)”，事實上實踐中也從來沒有通過這種方式啟動合憲性審查程序。而另一種啟動方式是“五主體”以外的機關(guān)、組織和個人提出審查建議，這個本來是實踐中較為活躍的部分，但審查建議需要經(jīng)法制工作委員會先行審查，認為確有問題后再移送相關(guān)專門委員會，審查的結(jié)果也并不對外公開。

（四）合憲審查主體規(guī)定范圍廣，條文流于形式

根據(jù)《立法法》規(guī)定，所有的權(quán)利主體都可以向全國人大常委會提出合憲性審查建議。由公民啟動的合憲性審查程序，全國人大常委會法工委不敢公開做出處理的決定。據(jù)報道，我國公民、社會團體每年提起800多件審查建議，若公開處理審查建議，打破先例，可能出現(xiàn)數(shù)以萬計的合憲性審查建議書，其他工作則無法開展。立法者制定本條文的用意是遵循人民主權(quán)的原理，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民應(yīng)有權(quán)力也有義務(wù)監(jiān)督政府。但在制度設(shè)計層面立法者未考慮到這一法律條文的現(xiàn)實操作性

三、我國合憲性審查制度的完善建議

（一）理順合法與合憲性審查的關(guān)系

從字面含義來看，合法性審查是以法律作為基準，對其下位法進行審查。合憲性審查是指依照根本大法對所有下位法進行審查。

這二者既有一定聯(lián)系又有明顯區(qū)別?！稇椃ā肥菄业母敬蠓ǎ梢脖匾榔鋬?nèi)容而制定，所以二者的法治理念和基本原則性內(nèi)容是相一致的。但二者同時也是上下位法的關(guān)系，即違法未必違憲，違憲卻一定違法。

當(dāng)前我國存在的問題是關(guān)于合法性審查的程序性規(guī)定逐漸完善，但合憲性審查的程序性規(guī)定基本屬于空白。2018年修憲以后我國已經(jīng)具備將二者相區(qū)分的條件，即由憲法和法律委員會進行合憲性審查，全國人大常委會法工委負責(zé)合法性審查。合法性審查應(yīng)前置，確定違法即改變或者撤銷，如果依法律難以確定，則依據(jù)《憲法》進行實質(zhì)審查。

（二）擴大審查對象的范圍

我國經(jīng)濟和社會正處于高速發(fā)展期，法律為了適應(yīng)新出現(xiàn)的法律關(guān)系必須隨之做出調(diào)整。但在此過程勢必出現(xiàn)與現(xiàn)行《憲法》相違背的情況。所以必須法律必須真正要納入合憲性審查的審查對象的范圍。雖然“自己無法監(jiān)督自己”，但目前憲法修正案新設(shè)的專門委員會可以解決此類問題，現(xiàn)階段的問題關(guān)鍵在于制定相應(yīng)的具體可操作的程序性規(guī)范，將這一權(quán)力落到實處。

（三）強化啟動主體責(zé)任

應(yīng)當(dāng)強調(diào)“五主體”中最高人民法院和最高人民檢察院的合憲性審查啟動權(quán)。法檢機關(guān)是接觸法律法規(guī)最頻繁、最權(quán)威的機關(guān)，對于一些違背《憲法》基本內(nèi)容的規(guī)范性法律文件也應(yīng)當(dāng)是最早通過某一案件、某一方當(dāng)事人的訴求而發(fā)現(xiàn)。此時，法檢機關(guān)應(yīng)積極配合相關(guān)主體和當(dāng)事人啟動合憲性審查程序。與案件存在利益關(guān)系的當(dāng)事人也應(yīng)當(dāng)有權(quán)在訴訟過程中通過該案件審理法院提出審查建議

四、結(jié)語

十九大以來，從黨中央到各級地方政府都在不斷增強《憲法》重要地位的認識。但目前對《憲法》的“效力”即對于合憲性審查的重視卻是一直沒有得到落實。從國家層面來看，法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)必須包括合憲審查。為此我們應(yīng)借2018年憲法修訂重要契機全面推動憲法監(jiān)督。本文通過我國合憲審查存在的問題做出了分析，并在最后給出了優(yōu)化的建議。如何優(yōu)化我國的合憲性審查程序不能停止，仍然是今后一段時間我國應(yīng)當(dāng)重點研究的問題。

注釋：

①莫紀宏．論法律的合憲性審查機制．法學(xué)評論，2018（6）：30．