推進(jìn)民用資源動(dòng)員體系建設(shè)的若干思考

官應(yīng)權(quán) 譚文龍

內(nèi)容提要：在舉國(guó)抗擊新冠肺炎疫情期間，各級(jí)動(dòng)員民用資源有力支援保障了疫情防控行動(dòng)，但也暴露出民用資源動(dòng)員體系不夠配套完善的問(wèn)題。健全民用資源動(dòng)員體系，應(yīng)加緊完善科學(xué)完備的政策法規(guī)體系，著力解決無(wú)法可依的政策短板；加緊完善集約高效的資源配置體系，努力夯實(shí)平戰(zhàn)一體的基礎(chǔ)工程；加緊完善互聯(lián)互通的信息保障體系，不斷提高應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的保障效益；加緊完善全時(shí)全域的宣傳教育體系，切實(shí)增強(qiáng)全民參與的行動(dòng)自覺。

民用資源，是國(guó)防動(dòng)員潛力的重要組成部分，是急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的主要?jiǎng)訂T對(duì)象。在2020年上半年這場(chǎng)新冠肺炎疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)中，各級(jí)動(dòng)員民用資源，全力支援保障疫情防控，在緊要關(guān)頭發(fā)揮了巨大作用。但是，也暴露出諸多問(wèn)題。比如，依法征用意識(shí)欠缺、急需物資儲(chǔ)備不足、相互之間截留資源、統(tǒng)管統(tǒng)控力量不足等。因此，新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及推動(dòng)國(guó)防動(dòng)員尤其是征用民用資源方面的準(zhǔn)備工作，應(yīng)充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)汲取教訓(xùn)，在完善政策法規(guī)、資源配置、信息保障、宣傳教育體系上落實(shí)落細(xì)。

一、加緊完善科學(xué)完備的政策法規(guī)體系，著力解決無(wú)法可依的政策短板

動(dòng)員法規(guī)，是用以調(diào)整國(guó)防動(dòng)員活動(dòng)中各種社會(huì)關(guān)系行為規(guī)范的總和，是平時(shí)動(dòng)員準(zhǔn)備、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員實(shí)施的法律依據(jù)。我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法制建設(shè)起步較晚、體系不健全。特別是在民用資源的征用與補(bǔ)償?shù)确矫?，相關(guān)政策法規(guī)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，亟待完善。

一是構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的法規(guī)體系。民用資源，是平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的重要潛力。雖然憲法、國(guó)防法、國(guó)防動(dòng)員法、戒嚴(yán)法、傳染病防治法等相關(guān)法律法規(guī)中，均有關(guān)于民用資源征用的部分條文規(guī)范，但系統(tǒng)性、操作性不強(qiáng)。尤其在國(guó)家層面，沒有針對(duì)民用資源動(dòng)員制定獨(dú)立完整的法律法規(guī)，既影響了平時(shí)民用資源建設(shè)質(zhì)效，又會(huì)削弱戰(zhàn)時(shí)群眾參與的積極性。因此，國(guó)家層面應(yīng)以修訂國(guó)防動(dòng)員法為契機(jī)，盡快出臺(tái)專門的“民用資源動(dòng)員法”，對(duì)民用資源動(dòng)員征用的相關(guān)問(wèn)題予以明確規(guī)范，理順民用資源動(dòng)員活動(dòng)中的各種運(yùn)行關(guān)系。

二是完善各域各地的配套政策。我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等資源條件差異較大，加之民用資源涉及物資裝備、醫(yī)療器械、交通運(yùn)輸、信息科技等眾多領(lǐng)域，單靠國(guó)家層面某一法規(guī)或行政文件的原則性規(guī)范，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國(guó)防動(dòng)員的現(xiàn)實(shí)需要。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地實(shí)際情況，以國(guó)家國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域的母法為依據(jù)，制訂更細(xì)更全的地方性、行業(yè)性的法律法規(guī)，如“民用運(yùn)力征用辦法”“民用企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)細(xì)則”“民用通信設(shè)施征用規(guī)定”等，以此規(guī)范民用資源動(dòng)員征用的時(shí)機(jī)方法、原則要求、補(bǔ)償辦法等內(nèi)容，不斷健全民用資源動(dòng)員法規(guī)體系。

三是加大行政執(zhí)法的監(jiān)督建設(shè)。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)，是杜絕有法不依現(xiàn)象的重要手段。在抗擊新冠肺炎防疫物資較匱乏的階段，“大理政府截留重慶口罩”事件，就是一個(gè)典型案例。民用資源動(dòng)員主要監(jiān)督兩個(gè)主體，即各級(jí)地方政府這個(gè)征用主體、擁有民用資源的組織或個(gè)人這個(gè)被征用主體?，F(xiàn)行執(zhí)法監(jiān)督，主要依靠黨委紀(jì)委監(jiān)督、上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督、司法系統(tǒng)監(jiān)督。這種傳統(tǒng)監(jiān)督方式存在監(jiān)督“盲區(qū)”，容易出現(xiàn)權(quán)力失衡。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步修訂完善執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)，既要通過(guò)分權(quán)形式讓國(guó)家機(jī)關(guān)之間相互進(jìn)行監(jiān)督，又要暢通群眾訴求渠道讓社會(huì)輿論進(jìn)行共同監(jiān)督，確保人人都是監(jiān)督者，監(jiān)督者也在監(jiān)督與被監(jiān)督中，形成有效執(zhí)法監(jiān)督的良好局面。

二、加緊完善集約高效的資源配置體系，努力夯實(shí)平戰(zhàn)一體的基礎(chǔ)工程

資源配置，是把相對(duì)稀缺的資源分配在不同用途上。為滿足國(guó)防動(dòng)員需要，國(guó)家建立了重要物資儲(chǔ)備和調(diào)用制度，以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)或其他突發(fā)情況。但是，從抗擊非典、抗震救災(zāi)、邊境對(duì)峙、抗擊新冠等重大突發(fā)事件中可以發(fā)現(xiàn)，在民用資源配置上，還缺乏全面、系統(tǒng)的準(zhǔn)備，致使初期的應(yīng)對(duì)行動(dòng)較為被動(dòng)。對(duì)此，應(yīng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)和汲取以往教訓(xùn)，從健全完善重要民用資源配置體系入手，不斷夯實(shí)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的基礎(chǔ)工程。

一是配置內(nèi)容堅(jiān)持應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)結(jié)合。傳統(tǒng)國(guó)家安全威脅主要來(lái)源于戰(zhàn)爭(zhēng)，由此，決定了重要資源儲(chǔ)備主要以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)為主。由于新冠疫情暴發(fā)突然、擴(kuò)散較快、危害較廣，導(dǎo)致國(guó)家原有資源配置出現(xiàn)局部性、暫時(shí)性、結(jié)構(gòu)性失衡。比如，心肺功能疾病必需的進(jìn)口ECMO設(shè)備，由于平時(shí)儲(chǔ)備少，曾出現(xiàn)一機(jī)難求的困境；由于春節(jié)停工，像口罩等基本防護(hù)物資也嚴(yán)重短缺，甚至需要從國(guó)外大量購(gòu)買。因此，在重要資源配置上，應(yīng)將重心從應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)威脅的資源儲(chǔ)備，向應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的資源儲(chǔ)備延伸，加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療資源、應(yīng)急救災(zāi)資源、應(yīng)急維穩(wěn)資源等常態(tài)儲(chǔ)備。做到應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)一體統(tǒng)籌、一起準(zhǔn)備。防止顧此失彼、臨時(shí)抱佛腳，切實(shí)下好先手棋，打好主動(dòng)仗。

二是調(diào)控方式堅(jiān)持計(jì)劃與市場(chǎng)結(jié)合。民用資源的社會(huì)屬性、市場(chǎng)特征較為突出，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活需求影響較大。對(duì)此，應(yīng)針對(duì)各個(gè)戰(zhàn)區(qū)、不同地域擔(dān)負(fù)的保障作戰(zhàn)或應(yīng)對(duì)突發(fā)事件任務(wù)需要，對(duì)民用資源進(jìn)行合理配置。一方面，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)民用資源的自動(dòng)分配；另一方面，發(fā)揮國(guó)家職能部門的調(diào)節(jié)作用，加強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或稀缺資源重點(diǎn)布局，通過(guò)科學(xué)合理地運(yùn)用市場(chǎng)手段和組織方式，促進(jìn)各個(gè)地區(qū)形成最佳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)。這樣，既可防止因市場(chǎng)因素導(dǎo)致資源配置的盲目性，也可防止因調(diào)控過(guò)度導(dǎo)致資源閑置和浪費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)集約高效、科學(xué)合理的資源配置結(jié)構(gòu)。

三是實(shí)現(xiàn)途徑堅(jiān)持物儲(chǔ)與技儲(chǔ)結(jié)合。民用資源儲(chǔ)備主體在民間，是社會(huì)儲(chǔ)備，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素影響較大，應(yīng)區(qū)別于國(guó)家戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備和管理。各級(jí)地方政府要著眼未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)和突發(fā)事件可能對(duì)民用資源的需求，聚焦網(wǎng)絡(luò)、物流、生物、新能源等新興產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、5G等新興技術(shù)，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作特點(diǎn)，采取簽訂合同等方式，加強(qiáng)與民營(yíng)、外資以及個(gè)人合作，建立常態(tài)的協(xié)作聯(lián)系機(jī)制，針對(duì)性抓好民用資源實(shí)物和技術(shù)儲(chǔ)備，保證能夠?yàn)閼?yīng)急應(yīng)戰(zhàn)提供物資和技術(shù)保障。同時(shí)，采取定點(diǎn)與動(dòng)態(tài)、線上與線下相結(jié)合方式，加大海外民用資源儲(chǔ)備力度，不斷拓展民用資源國(guó)外儲(chǔ)備渠道。

三、加緊完善互聯(lián)互通的信息保障體系，不斷提高應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的保障效益

新時(shí)代，做好增強(qiáng)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)保障工作，應(yīng)借助新興技術(shù)、科技資源等優(yōu)勢(shì)，著力整合各級(jí)各類數(shù)據(jù)系統(tǒng)、指揮平臺(tái)、通信手段，形成多級(jí)聯(lián)動(dòng)、互聯(lián)互通的信息保障體系，以此提升民用資源建設(shè)管理和組織指揮的信息化、智能化水平。

一是加大新興技術(shù)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)民用資源的動(dòng)態(tài)感知。抗擊新冠肺炎疫情中，人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、APP客戶端等網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，向全世界展現(xiàn)了全新的“中國(guó)技術(shù)”。民用資源種類繁多，具有很強(qiáng)的流動(dòng)性、無(wú)序性、隱蔽性，很難對(duì)民用資源的實(shí)時(shí)狀態(tài)有效掌控。地方各級(jí)政府為統(tǒng)計(jì)調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，每年要花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，但成效甚微?？箵粜鹿谝咔榈膶?shí)踐表明，數(shù)字化統(tǒng)計(jì)、智能化調(diào)查，將成為未來(lái)民用資源潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查的重要方法手段。各級(jí)職能部門應(yīng)立破立改，加強(qiáng)民用資源建設(shè)管理中有關(guān)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、GPS等信息技術(shù)的研發(fā)和使用，追蹤民用資源的種類、數(shù)量、分布、軌跡等情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)民用資源的實(shí)時(shí)感知和動(dòng)態(tài)掌控。

二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)整合，實(shí)現(xiàn)潛力數(shù)據(jù)的積聚匯集。隨著信息技術(shù)飛速發(fā)展，無(wú)論是地方政府還是行業(yè)系統(tǒng)，均建有各自的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，掌握各自的行業(yè)數(shù)據(jù)。各種信息系統(tǒng)層出不窮，各種數(shù)據(jù)資源爆發(fā)增長(zhǎng)，不僅造成資源浪費(fèi)，而且容易形成數(shù)據(jù)冗余。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好平臺(tái)整合，打通部門與部門、部門與行業(yè)之間的信息壁壘，改變當(dāng)前各自為政建系統(tǒng)、儲(chǔ)數(shù)據(jù)、設(shè)門檻等狀況，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源匯集統(tǒng)管統(tǒng)用，為平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)提供便捷高效的數(shù)據(jù)支撐。

三是加緊構(gòu)建指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的輔助決策。把握國(guó)防動(dòng)員體制改革契機(jī)，以新的國(guó)防動(dòng)員組織架構(gòu)為依托，以國(guó)防動(dòng)員保障應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)為重心，利用人工智能、仿真、信息等技術(shù)，在軍隊(duì)指揮機(jī)構(gòu)、政府動(dòng)員部門、地方行業(yè)系統(tǒng)之間構(gòu)建一套指揮信息系統(tǒng)，使之能夠橫跨軍地、上通下達(dá)、左右聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)民用資源動(dòng)員的潛力需求自動(dòng)對(duì)接、方案計(jì)劃自動(dòng)生成、保障行動(dòng)全時(shí)掌控、動(dòng)員效能自動(dòng)評(píng)估，為指揮決策層提供全方位、多層次的決策支持和信息服務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員支援保障應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)行動(dòng)質(zhì)量效益。

四、加緊完善全時(shí)全域的宣傳教育體系，切實(shí)增強(qiáng)全民參與的行動(dòng)自覺

健全完善宣傳教育體系，對(duì)全民實(shí)行全時(shí)全域的輿論引導(dǎo)和宣傳教育，對(duì)于營(yíng)造公民自覺履行國(guó)防義務(wù)、政府依法履行國(guó)防職能的良好社會(huì)氛圍，具有重要意義。

一是培養(yǎng)全民國(guó)防觀念。我國(guó)長(zhǎng)期的和平環(huán)境，使全民國(guó)防觀念有所淡化。抓好全民國(guó)防教育，增強(qiáng)全民國(guó)防意識(shí)，刻不容緩。美國(guó)、俄羅斯、日本等世界主要國(guó)家十分重視全民國(guó)防教育，強(qiáng)調(diào)國(guó)防教育是“政府首要職責(zé)”“社會(huì)第一勤務(wù)”。鑒于此，各級(jí)黨委政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)起國(guó)防教育重任，堅(jiān)持普遍抓與重點(diǎn)抓并舉、抓思想培塑與行為引導(dǎo)結(jié)合，從青少年學(xué)生開始抓起，從履行國(guó)防義務(wù)嚴(yán)起，大力營(yíng)造崇軍尚武氛圍，不斷夯實(shí)全民參與國(guó)防活動(dòng)的思想基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，發(fā)揮人民群眾應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件和軍事斗爭(zhēng)的偉力。

二是強(qiáng)化政府履職意識(shí)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》明確，縣級(jí)以上人民政府是民用資源動(dòng)員征用的主體，這既是各級(jí)政府政治使命，也是法定職責(zé)。針對(duì)當(dāng)前部分地方政府在參與民用資源動(dòng)員等國(guó)防活動(dòng)中，不同程度存在的思想重視不夠、配合意識(shí)不強(qiáng)、履職盡責(zé)不到位等問(wèn)題，應(yīng)利用各級(jí)召開人大會(huì)議、參與黨校培訓(xùn)等時(shí)機(jī)，組織各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平強(qiáng)軍思想等創(chuàng)新理論，以及國(guó)防動(dòng)員相關(guān)法律法規(guī)，使其理解和把握民用資源動(dòng)員的重要意義、目標(biāo)要求、方法程序，牢固樹立依法履行職責(zé)和行使權(quán)力的思想，克服“與己無(wú)關(guān)”的觀念，避免盲目蠻干的行為。同時(shí)，自覺把民用資源動(dòng)員工作納入單位建設(shè)規(guī)劃、納入領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任、納入人大監(jiān)督范疇，推動(dòng)各級(jí)政府依法履行國(guó)防行政職責(zé)，提高參與國(guó)防動(dòng)員各項(xiàng)建設(shè)的能力。

三是調(diào)動(dòng)群眾參與熱情。民用資源散布于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，蘊(yùn)藏于人民群眾之中，屬于社會(huì)組織或個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)。動(dòng)員征用民用資源，勢(shì)必影響社會(huì)組織和個(gè)人的切身利益。因而，部分組織或群眾對(duì)動(dòng)員征用會(huì)缺乏主動(dòng)配合意識(shí)，甚至逃避政府征用。為此，應(yīng)采取傳統(tǒng)手段與新興技術(shù)相結(jié)合，充分借助“兩微一端”、廣播電視等宣傳媒介，利用國(guó)家國(guó)防教育日、企業(yè)入職培訓(xùn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民兵整組等時(shí)機(jī)，加強(qiáng)民用資源征用相關(guān)政策法規(guī)的宣傳和普及。同時(shí)，表彰和宣揚(yáng)先進(jìn)典型事跡，對(duì)逃避征用依法懲處，引導(dǎo)廣大群眾學(xué)法規(guī)知法規(guī)、學(xué)先進(jìn)盡義務(wù)，增強(qiáng)人民群眾履行國(guó)防動(dòng)員征用的法律意識(shí)，提高全民支持國(guó)防建設(shè)的主動(dòng)性和自覺性。