對比視角下集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用模式研究

張建 鄭真生

摘要：盤活農(nóng)村集體土地是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突破口，而當(dāng)前我國各地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用普遍存在土地資產(chǎn)形成不規(guī)范、使用效率低下、缺乏管理等現(xiàn)實問題。北京、廣州、深圳三地在集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用方式上一直在積極探索與創(chuàng)新。文章基于地區(qū)對比視角，分別從地域歷史背景、頂層制度設(shè)計、建設(shè)指標(biāo)獲取方式、實施單元、實施路徑和利益分配方式分析比較三地農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用方式，以實際調(diào)研案例加以佐證，總結(jié)寶貴經(jīng)驗，以期對我國新時期農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的合理利用提供參考。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌；三舊改造；北京；廣州；深圳

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.003 中圖分類號：F301.2

文章編號：1009-1483（2020）08-0012-07 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A Comparative Study on the Collective Operating Construction Land Use Patterns： Taking the Rural Areas in Beijing， Guangzhou and Shenzhen as Examples

ZHANG Jian， ZHENG Zhensheng

[Abstract] Invigorating rural collective land is a breakthrough to promote the development of urban-rural integration. At present， there are many practical problems in the use of collective operating construction land in various regions of China， such as irregular formation of land assets， low efficiency of use， lack of management and so on. Beijing， Guangzhou and Shenzhen have been actively exploring and innovating in the use of collective operating construction land. Based on the perspective of regional comparison， the study analyzes and compares the use of collective operating construction land in rural areas of these three regions from the perspective of regional historical background， top-level system design， construction index acquisition method， implementation unit， implementation path， and benefit distribution mode， supported by the actual situation research. Based on the case study， this paper summarizes the valuable experience and hopes to provide reference for the rational use of rural collective operating construction land in the new era.

[Keywords] collectively operating construction land； township co-ordination； three old transformation； Beijing； Guangzhou； Shenzhen

引言

集體經(jīng)營性建設(shè)用地是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要媒介，集體產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展對促進(jìn)地方經(jīng)濟穩(wěn)步增長、農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。但長期以來，我國城鄉(xiāng)二元土地所有制造成了城鄉(xiāng)土地權(quán)利不均，國有建設(shè)用地吸收了大量的社會資本，城市享受到了更多的土地增值收益，而集體建設(shè)用地的利用由于沒有建立完善的法律體系，一直處于半封閉的狀態(tài)，不能同國有土地一樣形成合法的土地交易市場，致使農(nóng)村、農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益受損，這也成為了制約各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)和市場利益的驅(qū)使下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)利用監(jiān)管機制與退出機制的缺失開始“遍地開花”，帶來了許多問題，主要表現(xiàn)為：（1）總量大，土地資產(chǎn)形成不規(guī)范。自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模超過5000萬畝。由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不完善、審批制度混亂等問題，許多農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?zé)o法確權(quán)[1]。（2）土地資產(chǎn)使用效率低。村莊集體產(chǎn)業(yè)以工業(yè)倉儲為主，在投資強度、建設(shè)水平、地均產(chǎn)出、就業(yè)人數(shù)等方面與國有產(chǎn)業(yè)用地差距較大，用地集約度不高。（3）分布散亂無序，缺乏管理。大量集體經(jīng)營性建設(shè)用地位于綠地、河湖、濕地等資源保護(hù)類要素或其防護(hù)范圍內(nèi)，對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，部分違法建設(shè)的工業(yè)大院還存在火災(zāi)、煤氣中毒等安全隱患，增加了社會治安壓力。

傳統(tǒng)增量擴張的土地利用方式已難以適應(yīng)時代要求，充分挖掘存量土地資源潛力尤為重要。如今集體建設(shè)用地整治工作己成為國土管理工作的一個重要組成部分，其中粗放、低效的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的整理與集約利用是破除城鄉(xiāng)二元體制與二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)在實體經(jīng)濟層面一體化發(fā)展的重要舉措[2]。2019年8月26日，全國人大常委會第十二次會議表決通過修改《土地管理法》的決定，廢除了非農(nóng)建設(shè)用地“必須國有”的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記、村集體通過的前提下，可直接出租、出讓，并可轉(zhuǎn)讓、抵押等。這一土地制度的重大改革，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市得到了法律保障，集體土地產(chǎn)權(quán)趨于完整。農(nóng)村地區(qū)作為城市的減壓閥，在城市建設(shè)用地總量與開發(fā)強度趨于飽和的情況下，集體建設(shè)用地將會是未來城鎮(zhèn)發(fā)展的新領(lǐng)域，而提高存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用效率也將成為未來我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興發(fā)展面臨的重要問題。

1北京、廣州、深圳三地集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用背景

1.1北京集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用背景

20世紀(jì)末，市農(nóng)委針對城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)村地區(qū)一產(chǎn)收入低等問題推動“村級工業(yè)大院工程”的大規(guī)模建設(shè)，取得了一定的成效，但僅追求發(fā)展速度與短期經(jīng)濟效益的集體土地利用方式成為北京無序擴張的主要誘因。2015年后，受京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推動，北京市開啟了 “減量發(fā)展”的新模式。2017年，北京市開始積極探索“減量發(fā)展”背景下的集體建設(shè)用地創(chuàng)新利用方式，以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)平等參與土地增值收益分配為目標(biāo)，按照“試點先行、分步推進(jìn)”的工作思路，在全市范圍內(nèi)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點工作，共涉及13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.2廣州集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用背景

20世紀(jì)90年代以來，廣州市集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)從土地流轉(zhuǎn)擴張轉(zhuǎn)向物業(yè)開發(fā)，建設(shè)大量對外出租的工業(yè)廠房，形成了“租賃經(jīng)濟”[3]。這種發(fā)展模式的土地經(jīng)濟轉(zhuǎn)化率十分底下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地平均產(chǎn)出率僅為同時期國有建設(shè)用地的1/10[4]。2008年，廣州市以提升舊城運行效率為目的，開始全面實施“三舊改造”政策，采取以點帶面的方式對分布散亂、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、土地集約效益低下的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進(jìn)行升級改造，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地的二次開發(fā)主要是依托“舊村莊”和“舊廠房”的改造。2015年，廣州市政府從全市層面統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境的改善并成立了國內(nèi)首個城市更新局，“三舊改造”的全部工作由城市更新局接管，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改造利用由原來散點式的物質(zhì)空間改造轉(zhuǎn)變?yōu)榧{入整個城市功能整合的綜合更新。

1.3深圳集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用背景

深圳是我國人口密度最大的城市之一，總?cè)丝跒楸本┑囊话?，但總占地面積僅為北京的1/8。為緩解建設(shè)用地稀缺的困境，深圳市政府分別在1992年與2004年開展了大型的土地城市化圈地運動，將全市約1900km2的農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)為國有，但實際上這些土地仍被原村民和原村集體使用和管理，成為“國有化的集體土地”[5]，深圳也因此成為我國唯一一個名義上沒有農(nóng)村的城市。政府的初衷是簡化審批程序，通過初步確權(quán)征用原集體土地，使其能夠合法地進(jìn)入市場，但早期大部分集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不夠清晰，通過行政手段國有化后還是無法直接進(jìn)入市場，大量集體經(jīng)營性建設(shè)用地陷入了開發(fā)困境，為了應(yīng)對這一問題，深圳市將原集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入城市更新的范疇進(jìn)行二次開發(fā)，同時進(jìn)行違建處理與產(chǎn)權(quán)整理。

2北京、廣州、深圳三地集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用方式對比

2.1制度設(shè)計

從全局視角出發(fā)，站在整體的高度優(yōu)化頂層制度設(shè)計是保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)籌利用工作有序開展的前提，也是后續(xù)建設(shè)和管理的主要依據(jù)（見表1）。

中共中央、國務(wù)院于2017年批復(fù)了北京市新一版總體規(guī)劃，明確指出要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，實現(xiàn)北京發(fā)展的減量提質(zhì)。至2035年末期，北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地需減少161km2，而用地減量任務(wù)主要由占據(jù)北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地近一半規(guī)模的集體建設(shè)用地承擔(dān)[6]。2017年7月，北京市規(guī)劃國土委發(fā)布了北京市《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點實施方案編制及管理指導(dǎo)意見》（市規(guī)劃國土發(fā)〔2017〕219號），推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地在“減量”背景下的試點工作。主要側(cè)重兩個方面：一是統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整用地布局。鎮(zhèn)域內(nèi)零散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃，將用地指標(biāo)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，優(yōu)化資源配置。二是拆建并舉，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。通過拆遷和“騰籠換鳥”等措施逐步騰退勞動密集型和資源消耗型產(chǎn)業(yè)，培育符合首都功能的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

廣州市自2008年組織開展“三舊改造”工作以來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改造利用取得了良好的成效。2015年廣州市政府加快推進(jìn)和完善“三舊改造”政策，其中《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊村莊更新實施辦法》是集體經(jīng)營性建設(shè)用地改造的主要依據(jù)，從編制內(nèi)容、改造類型、實施模式、資金來源、審批方式等方面對舊村莊和舊工廠的改造進(jìn)行分類引導(dǎo)，并明確了土地增值收益的利益分配方式。

2012年，深圳市政府出臺了《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》，將原集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入城市更新。主要特點：一是政府簡政放權(quán)，鼓勵市場參與。重視市場化運行的效率，提高市場對集體經(jīng)營性建設(shè)用地改造的積極性。二是保障公共利益，促進(jìn)多方共贏。相關(guān)政策統(tǒng)籌考慮了政府、開發(fā)主體和村集體的利益，開發(fā)主體需建設(shè)一定比例的公共配套設(shè)施和保障性住房。

2.2建設(shè)指標(biāo)

明確建設(shè)指標(biāo)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地集約利用的重要內(nèi)容之一，北京、廣州、深圳三地主要是通過“拆舊建新、增減掛鉤”的方式來獲取統(tǒng)籌后的建設(shè)指標(biāo)（見表2）。

北京市切實落實中央對北京市減量發(fā)展的要求，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用地規(guī)模和建設(shè)強度進(jìn)行雙向控制。建設(shè)用地指標(biāo)主要采用“拆五占一”的方式獲得，即騰退鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)全部現(xiàn)狀集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將騰退用地規(guī)模的1/5用于承載升級后的集體產(chǎn)業(yè)，剩余4/5的用地全部進(jìn)行綠化。升級后的集體產(chǎn)業(yè)建筑面積指標(biāo)則是通過“拆二建一”的方式獲取，即新建建筑的面積為原來的1/2，考慮實現(xiàn)資金平衡，部分山區(qū)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建建筑面積指標(biāo)在實施方案中可調(diào)整為“拆一建一”。

廣州市集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)指標(biāo)以現(xiàn)狀指標(biāo)為基礎(chǔ)重新劃分。（1）納入“舊廠房”改造中，建設(shè)用地指標(biāo)為現(xiàn)狀舊廠房合法用地面積的70%，剩余30%的用地指標(biāo)無償交給政府；如整個村莊被政府征收并返還留用地，用地指標(biāo)按兩倍留用地規(guī)模計算，當(dāng)現(xiàn)狀舊廠房用地面積超過兩倍留用地規(guī)模時需按7：3的比例將多余的指標(biāo)分配給村集體與政府。建設(shè)強度則統(tǒng)一按容積率1.8計算權(quán)益建筑面積[7]。（2）納入“舊村莊”改造，集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的建筑規(guī)模按原合法建筑面積復(fù)建。2007年6月30日之前不符合土地規(guī)劃的建筑物，可按現(xiàn)有建筑面積的50%復(fù)建[8]。

深圳市集體經(jīng)營性建設(shè)用地更新利用時需將20%的建設(shè)用地?zé)o償交給政府進(jìn)行土地儲備，剩余80%的建設(shè)用地在進(jìn)行開發(fā)時需建設(shè)占地面積不小于15%（大于3000m2）的基礎(chǔ)配套設(shè)施，即32%的建設(shè)用地歸市政府所有，剩余的68%返還村集體；更新建筑的容積率無硬性要求，彈性較大。

2.3實施單元

劃定合理的實施單元是集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利開發(fā)建設(shè)的重要手段，有利于優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)土地建設(shè)效率與管理效率最大化（見表3）。

北京市將整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的鄉(xiāng)村群作為一個完整的實施單元，在保證集體土地所有權(quán)不變的前提下，從鎮(zhèn)級層面對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模與布局進(jìn)行統(tǒng)籌落實。

廣州市集體經(jīng)營性建設(shè)用地改造利用的實施單元需滿足成片、連片的要求，符合城市更新片區(qū)的劃定。地塊改造方式與入駐企業(yè)類型需符合片區(qū)整體規(guī)劃的要求，并且改造的地塊須進(jìn)入“標(biāo)圖建庫”數(shù)據(jù)庫的考量，數(shù)據(jù)庫實行動態(tài)調(diào)整、實時更新，以掌握改造用地的基本情況及對改造工作進(jìn)行有效的監(jiān)管。建立的數(shù)據(jù)庫主要內(nèi)容包括改造地塊的編號、邊界、面積、權(quán)屬等信息[9]。

深圳市則是將城市更新單元作為原集體經(jīng)營性建設(shè)用地更新的實施單元。城市更新單元雖然是由政府制定法定圖則來劃定的，但在滿足全市（區(qū)）更新專項規(guī)劃的要求下、拆除范圍占地面積超過1hm2、合法建設(shè)用地的比例超過60%的地塊也可由村集體等權(quán)利主體申報城市更新項目，形成一個新的城市更新單元。

2.4實施路徑

因地制宜的實施路徑是集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利開發(fā)的關(guān)鍵，有利于引導(dǎo)各類資源有序流入農(nóng)村。

北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用實施堅持“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、土地入股”的思路，主要采取鎮(zhèn)級聯(lián)營公司與企業(yè)合作開發(fā)的模式。在鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)與監(jiān)督下成立鎮(zhèn)級聯(lián)營公司，村集體作為股東，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股，土地使用權(quán)從各村集體向鎮(zhèn)級聯(lián)營公司流轉(zhuǎn)。聯(lián)營公司與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向符合本鎮(zhèn)定位的企業(yè)合作，土地經(jīng)營權(quán)通過房屋出租等方式從鎮(zhèn)級聯(lián)營公司向產(chǎn)業(yè)運營公司流轉(zhuǎn)。鎮(zhèn)級聯(lián)營公司持股比例不低于51%，企業(yè)通過資金入股，持股比例不高于49%。

廣州市和深圳市集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用實施路徑類似，注重市場運行的效率，大多數(shù)村莊主要是引入社會資本的力量，采取“村企合作”的開發(fā)模式。村集體可采取集體土地或建筑物入股的方式與企業(yè)合作共同開發(fā)，有時為滿足村莊綜合環(huán)境提升的現(xiàn)實要求，村集體還會在政府的引導(dǎo)下采取“以租代建”的方式與企業(yè)合作，即村集體將用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地按一定年限出租給企業(yè)，企業(yè)注入資金建設(shè)物業(yè)的同時需完善村莊配套設(shè)施建設(shè)，租賃到期后村集體可無償收回。

2.5利益分配

土地增值收益在政府、村集體、合作企業(yè)之間平衡是集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)順利實施的重中之重，也構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要舉措。

北京市“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”模式下集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用的實施方案中注重保障村集體和農(nóng)民的利益。鎮(zhèn)域范圍內(nèi)有用地指標(biāo)的村莊以土地入股的方式參與改造，農(nóng)民土地收益成果則以地量化股權(quán)比重統(tǒng)籌分配。部分試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)為兼顧占地村與非占地村的利益，以“人地結(jié)合”的方式量化股權(quán)，各村之間地利共享，更加公平合理。為確保建設(shè)期各村收益不減少，合作企業(yè)需支付占地補償費并按照現(xiàn)狀集體土地分紅標(biāo)準(zhǔn)向村民支付保底收入，企業(yè)運營后農(nóng)民每年還可以享受利益分紅，以保障農(nóng)民長遠(yuǎn)的利益。

廣州市與深圳市（原）集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用在利益分配上則注重考慮政府、村集體和企業(yè)三方的利益。兩地在用地改造時需向政府移交近三分之一的土地用于建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等。廣州市合法的集體經(jīng)營性建設(shè)用地改造容積率可達(dá)到1.8，遠(yuǎn)高于現(xiàn)狀建設(shè)強度，激發(fā)了農(nóng)民與企業(yè)參與改造的積極性；深圳市開發(fā)主體在滿足規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上如果額外配置綠地、廣場等服務(wù)設(shè)施，政府可給予其一定的容積率獎勵作為補償[10]，村集體獲取租金并參與企業(yè)物業(yè)的收益分紅。

2.6個案分析

2.6.1北京市東部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)

該鄉(xiāng)鎮(zhèn)是北京市開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地的13個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。全鎮(zhèn)下轄24個行政村，其中8個村的企業(yè)普遍存在分布散亂、工藝差、污染環(huán)境等現(xiàn)象，已嚴(yán)重阻礙了鎮(zhèn)域環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)《統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點實施方案》中提出將這8個村作為一期統(tǒng)籌實施單元，按照“拆五占一”和“拆二建一”的比例騰退“舊區(qū)”。現(xiàn)狀8個村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地為30.7hm2，建筑面積總計29.3萬m2，以此為基數(shù)，“新區(qū)”可統(tǒng)籌利用6.1hm2的建設(shè)用地和14.6萬m2的建設(shè)指標(biāo)，用于規(guī)劃建設(shè)一處商業(yè)綜合體。

制定“新區(qū)”用地建設(shè)實施方案的同時搭建統(tǒng)籌管理平臺，由鎮(zhèn)相關(guān)黨委委員組成集體資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組行使監(jiān)督權(quán)，8個村集體經(jīng)濟組織以各村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入股組建聯(lián)營公司并與外來企業(yè)合作開發(fā)商業(yè)項目，需對地上建筑物進(jìn)行騰退補償?shù)?，每年返還集體土地租金，當(dāng)項目建設(shè)完成并產(chǎn)生收益能力后還將對各村社按持股比例進(jìn)行分紅，避免村集體和村民因參與改革而損失原有和長久性的收益。

2.6.2廣州市海珠區(qū)黃埔村

2015年，黃埔村在區(qū)政府的支持下開啟了“村企合作”的產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式。村集體把村內(nèi)4hm2的集體經(jīng)營性建設(shè)用地和地上建筑物出租給具備運營資質(zhì)的天石集團，天石集團將現(xiàn)狀建筑裝修整改為以“科創(chuàng)+文創(chuàng)”為主題的企業(yè)孵化園區(qū)（M+創(chuàng)工場），提供優(yōu)質(zhì)的辦公環(huán)境和相應(yīng)的配套服務(wù)，引入頂級投資機構(gòu)的合伙人對創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)驗分享及技術(shù)指導(dǎo)，對于有前景的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行一對一的支持與幫助，吸引了大量企業(yè)入駐（見圖1）。園區(qū)自開業(yè)以來便為村集體和村民帶來的豐厚的收益，村集體物業(yè)的租金成倍增長，由原來的40元/m2/月增長至100元/m2/月，企業(yè)的入駐帶來了許多有租房需求的白領(lǐng)工作者，村民房屋供不應(yīng)求，租金也由原來500元/間/月升值到了1800元/間/月。

2.6.3深圳市福田區(qū)下沙村

2008年初，下沙村在全村范圍內(nèi)推進(jìn)綜合更新整治行動，將現(xiàn)狀生產(chǎn)效率和經(jīng)營水平低下的舊產(chǎn)業(yè)區(qū)全部拆除，采取“以地入股”的方式與開發(fā)商合作建設(shè)商業(yè)辦公樓與酒店公寓，并對街巷、廣場、祠堂等公共場所進(jìn)行綜合整治，在推動村內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和集體物業(yè)增值的同時，實現(xiàn)整體環(huán)境品質(zhì)的升級（見圖2）。村民每年可獲得物業(yè)收益分紅，另外，村集體每年會將一定比例的收益用于村民的教育支持和就業(yè)培訓(xùn)，村民完成培訓(xùn)后可優(yōu)先在村股份公司內(nèi)就業(yè)，最大限度地享受集體資產(chǎn)帶來的紅利。

3經(jīng)驗與啟示

3.1以問題為導(dǎo)向，強化底線思維

土地資源短缺、城鄉(xiāng)差異大、資源配置不均衡等問題是城鄉(xiāng)發(fā)展需面臨的主要瓶頸。尊重地區(qū)現(xiàn)狀、以問題為導(dǎo)向是北京、廣州和深圳三個地區(qū)在制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度時所遵循的共同原則。當(dāng)頂層制度設(shè)計在具體實施過程中出現(xiàn)問題時，深圳市還會及時用“打補丁”的方式補充細(xì)則加以完善，建立起了政策組合機制。另外，三地集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用模式均強調(diào)底線約束，政府嚴(yán)守職能底線，保證農(nóng)民與城市總體利益不受損害，制定法令性用地蔓延邊界，控制城市無序擴張。

3.2統(tǒng)籌考慮，靈活確定實施單元

建設(shè)指標(biāo)的落實與產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目的有序?qū)嵤┍仨氁谕恋刭Y源整合的基礎(chǔ)上明確實施單元。北京市采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”的方式推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用與開發(fā)，實現(xiàn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)的平衡與土地利用效率的提升。廣州市集體經(jīng)營性建設(shè)用地改造時需納入“城市更新片區(qū)”共同開發(fā)，避免市場主導(dǎo)型的項目選址布局混亂等問題，保障了城市的整體建設(shè)效益；深圳市首創(chuàng)“城市更新單元”概念，作為原集體經(jīng)營性建設(shè)用地更新項目開展的實施單元，突破了傳統(tǒng)以行政范圍為邊界的區(qū)域劃分方式，改造項目的可實施性較強。

3.3注重社會公平，保障公眾利益

農(nóng)村集體土地更新改造后其土地的價值將大幅提高，農(nóng)民的經(jīng)濟收入與居住品質(zhì)也會有所提升，根據(jù)“誰獲益誰繳費”的原則，村集體也應(yīng)當(dāng)貢獻(xiàn)部分建設(shè)用地指標(biāo)來換取福利改善[11]，政府做為公共服務(wù)供給者和多元利益協(xié)調(diào)方要保障公共利益[12]。三個地區(qū)都綜合考慮了公眾的利益，北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)籌利用時需將大面積的建設(shè)用地騰退還綠，推動城市未來的高品質(zhì)發(fā)展；廣、深兩地在“三舊改造”和城市更新模式下的（原）集體經(jīng)營性建設(shè)用地改造利用需同步推進(jìn)城市公共基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)，以實現(xiàn)城市綜合功能的完善。

4結(jié)論與討論

《土地管理法》的修正破除了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的制度阻尼，但并不等同于放任自由，而是“有條件的入市”。允許入市的集體土地必須是產(chǎn)權(quán)明晰、依法登記，符合土地規(guī)劃、用途管制與政府工作安排的工、商業(yè)等經(jīng)營性質(zhì)的集體建設(shè)用地，并且需要提前獲得集體經(jīng)濟組織的表決同意，土地用途也有所限制。國家層面之所以對集體土地入市條件設(shè)限，一方面是為了保障土地供應(yīng)市場的穩(wěn)定，集體土地如完全開放進(jìn)入市場勢必會引起土地供應(yīng)的急劇上升，市場在短期內(nèi)難以消化，造成土地資源浪費，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地占整個建設(shè)用地比例較小，入市之后既補充了建設(shè)用地的指標(biāo)缺口，又不至于形成土地供應(yīng)井噴式增長的局面。另一方面維護(hù)了農(nóng)村地區(qū)的和諧安穩(wěn)，集體土地入市將釋放巨大的經(jīng)濟價值，社會資本可直接進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，一旦出現(xiàn)政策漏洞，開發(fā)商的趨利性有可能導(dǎo)致新一輪土地投機行為的產(chǎn)生，農(nóng)民面臨失地風(fēng)險，而國家限制農(nóng)村宅基地等具有保障性質(zhì)用地的上市了減少了集體土地由市場壟斷的可能性。

北京、廣州、深圳三地集體經(jīng)營性建設(shè)用地的二次開發(fā)利用大多是通過政府引導(dǎo)和市場介入的方式對存量用地進(jìn)行整理，采取“拆舊建新、增減掛鉤”的方式來獲取建設(shè)指標(biāo)，以到達(dá)挖掘農(nóng)村土地潛力和提高農(nóng)民收入的目的，但由于政策機制不夠完善，在實際操作過程中存在利益分配不均衡等問題。如北京市在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地減量采取“一刀切”的減量模式，部分地區(qū)可利用的建設(shè)指標(biāo)較少，企業(yè)負(fù)擔(dān)多成本高，參與集體土地統(tǒng)籌利用的積極性不高；廣州市的舊廠房和舊村莊改造以拆除重建為主，新建建筑建設(shè)強度較大，對城市的基礎(chǔ)設(shè)施承載能力帶來一定的挑戰(zhàn)，政府與公眾的利益難以保障；深圳市以市場為主導(dǎo)的（原）集體土地更新面臨著開發(fā)主體“挑肥揀瘦”的情況，部分基礎(chǔ)條件較差的村莊難以享受到土地改革的紅利等等。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以“村企合作”或“鎮(zhèn)企合作”為主的開發(fā)機制將成為三地最主要的集體土地利用模式，健全集體土地開發(fā)利益分配方面的政策法規(guī)迫在眉睫。首先應(yīng)統(tǒng)籌考慮地方政府、參與企業(yè)和村集體的利益，政府作為集體土地入市的主要推動者理應(yīng)提取一部分的土地增值收益調(diào)節(jié)金，參與企業(yè)需要適當(dāng)?shù)睦麧檶崿F(xiàn)資金平衡，村集體作為土體所有者和弱勢群體，在利益分配時必須保底線；其次應(yīng)處理好村集體與村民內(nèi)部的利益分配關(guān)系，避免權(quán)利腐敗而引發(fā)群體性事件的發(fā)生，增強農(nóng)民獲得感。國家層面應(yīng)及時對各主體間土地增值收益的分配比例與方式給予法律保障，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成具有很強的時代烙印和地區(qū)差異，各地政府也應(yīng)靈活制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的政策法規(guī)指導(dǎo)利益分配，切實推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)健康增值，維護(hù)好各方權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]傅科峰.北京集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用規(guī)劃管理研究[D].北京：清華大學(xué)，2017.

[2]孫輝東.關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮集體產(chǎn)業(yè)用地對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作用的思考[J].中國總會計師，2014（5）：70-72.

[3]姚之浩，田莉.“三舊改造”政策背景下集體建設(shè)用地的再開發(fā)困境——基于“制度供給—制度失效”的視角[J].城市規(guī)劃， 2018，42（9）：45-53，105.

[4]陳嘉平.村莊集體經(jīng)濟發(fā)展用地的合理開發(fā)與高效利用——基于廣州的研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2018，29（11）：13-15.

[5]鄭堅.深圳原農(nóng)村土地的二次開發(fā)模式探討——基于土地增值收益分配的視角[C]//中國城市規(guī)劃學(xué)會，東莞市人民政府.持續(xù)發(fā)展 理性規(guī)劃——2017中國城市規(guī)劃年會論文集（02城市更新）.北京：中國城市規(guī)劃學(xué)會，2017：585-595.

[6]張建，阮智杰.北京市集體建設(shè)用地創(chuàng)新利用研究[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2018，36（1）：5-11.doi：10.3969/j.issn.1002-8439.2018.01.001.

[7]廣州市人民政府.廣州市舊廠房更新實施辦法[Z]，2015.

[8]廣州市人民政府.廣州市舊村莊更新實施辦法[Z]，2015.

[9]曾泛林，陳尚貴.廣州市“三舊”改造地塊標(biāo)圖建庫方法探討[J].地理空間信息，2016，14（6）：62-64，67.

[10]劉辰陽，劉憶瑤.論制度轉(zhuǎn)型中集體土地的價值實現(xiàn)與收益分配——基于蘇州與深圳的制度改革實踐[J].城市建筑， 2019，16（10）：73-76.

[11]鄒兵.深圳土地整備制度設(shè)計的內(nèi)在邏輯解析——基于農(nóng)村集體土地非農(nóng)化進(jìn)程的歷史視角[J].城市建筑，2018（18）：27-31.

[12]唐婧嫻.城市更新治理模式政策利弊及原因分析——基于廣州、深圳、佛山三地城市更新制度的比較[J].規(guī)劃師， 2016，32（5）：47-53.