美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的體檢模式及糾偏機制研究

張美亮 王劍笠 易海軍

摘要：美麗城鎮(zhèn)是浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)的新時代主題，也是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全領(lǐng)域行動。地方實踐需要破除以往達標創(chuàng)建的思維定勢、工作慣性和路徑依賴，編制實施方案可以對照省級層面三類三級綜合評價指標體系，但需落實社會主體參與的體檢模式，尤其是共性指標要堅持問題導(dǎo)向，個性指標應(yīng)強調(diào)目標向?qū)В瑵M意度指標主要著眼結(jié)果導(dǎo)向。安排建設(shè)項目需要考慮空間產(chǎn)權(quán)分散、利益主體多元等現(xiàn)實約束，重點關(guān)注目標設(shè)置動態(tài)化、項目選擇合約化、要素配置市場化、績效評估社會化等規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型要求，充分發(fā)揮市場和社會兩大主體對行政決策的糾偏能力。

關(guān)鍵詞：美麗城鎮(zhèn)；體檢模式；指標體系；糾偏機制；浙江省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.09.015 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2020）09-0110-06 文獻標識碼：A

Research on City-Town Examination Mode and Correctional Mechanism of Beautiful Town Construction

ZHANG Meiliang， WANG Jianli， YI Haijun

[Abstract] Beautiful Town is the main theme of small towns construction in Zhejiang Province in the new era， and the all-round action to promote the integration of urban and rural areas. Local practice needs to break down the thinking pattern， work inertia and path dependence created by previous standards. The establishment of the implementation plan can be compared with the three levels of comprehensive evaluation index system at the provincial level， but it is necessary to implement the city examination model with the participation of social subjects. In particular， the common index should adhere to the problem-oriented， the individual index should emphasize the goal-oriented， and the satisfaction index should focus on the result-oriented. The arrangement of construction project needs to consider the space property right decentralization， the interest main body diversification and other reality restraints， and to pay attention to the goal setting dynamics， the project choice contracts， the factor disposition marketization ， the performance appraisal socialization and other plan management transformation requests， in order to fully display the correction ability of both market and the society in the administrative decision.

[Keywords] Beautiful Town； city-town examination mode； indicator system； correctional mechanism； Zhejiang Province

引言

實施“百鎮(zhèn)樣板、千鎮(zhèn)美麗”工程（以下簡稱“美麗城鎮(zhèn)建設(shè)”），是浙江省深入貫徹落實習(xí)近平系列重要思想，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大部署和全面行動[1]。自2019年12月浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于高水平推進美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的實施意見》（浙委辦發(fā)〔2019〕52號）以來，各市（設(shè)區(qū)）、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）相繼按照2020、2022、2035三個時間節(jié)點，篩選創(chuàng)建對象，編制實施方案，分解工作任務(wù)。隨著疫情防控總體穩(wěn)定、社會經(jīng)濟持續(xù)復(fù)蘇，原計劃建設(shè)項目陸續(xù)啟動，新一輪達標行動全面鋪開。但跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標設(shè)定和項目選擇“重面子，輕里子”思維定勢仍在，資金安排和績效評判“重建設(shè)，輕維護”工作慣性猶存。要避免美麗城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果，需要充分理解生態(tài)文明建設(shè)與多元主體共治的時代背景，切實引入社會主體參與的體檢模式，全面落實要素市場配置的糾偏機制，有效凝聚政府、市場和社會三大合力。

1 浙江美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的時代背景

1.1 經(jīng)濟均衡與城鎮(zhèn)特色短板

小城鎮(zhèn)曾是農(nóng)村人口溢出和剩余勞動力轉(zhuǎn)移的蓄水池[2]，后成為經(jīng)濟改革發(fā)展的減震帶，現(xiàn)在是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速器。小城鎮(zhèn)之所以受到長期廣泛關(guān)注，研究成果極其豐富，與我國城鄉(xiāng)二元體制密不可分[3]。浙江因其地理位置、生態(tài)環(huán)境、自然資源、人文精神等多種特性，走出了一條有中國特色的小城鎮(zhèn)建設(shè)路徑，學(xué)界和政界稱其為“浙江模式”或“浙江經(jīng)驗”。習(xí)近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上，明確提出發(fā)展美麗城鎮(zhèn)；2015年又對小城鎮(zhèn)建設(shè)作出重要批示：“從浙江和其他一些地方的探索實踐看，抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義。”規(guī)劃能產(chǎn)生秩序，也能導(dǎo)出千鎮(zhèn)一面，小城鎮(zhèn)在競爭中求發(fā)展，總體結(jié)果是經(jīng)濟空間相對均衡和城鄉(xiāng)收入差距較小，但局部空間卻是“亂七八糟的生機勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。浙江的小城鎮(zhèn)從“一鎮(zhèn)一品”到特色小鎮(zhèn)，從環(huán)境綜合整治三年行動到美麗城鎮(zhèn)建設(shè)2035蝶變，既是堅守紅船初心和創(chuàng)新精神的延續(xù)，也在突破管制思維和審批路徑的約束。

1.2 生態(tài)文明與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

在史無前例的快速城鎮(zhèn)化過程中，小城鎮(zhèn)是完成產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體。浙江是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要萌發(fā)地，是“綠水青山就是金山銀山”理念的發(fā)源地，習(xí)近平總書記多次強調(diào)創(chuàng)新引領(lǐng)，推動經(jīng)濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理的階段演進，走出一條質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、優(yōu)勢充分釋放的發(fā)展新路。在改革開放初期，小城鎮(zhèn)是浙江民營經(jīng)濟的孵化器，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的穩(wěn)壓器，是體制機制創(chuàng)新的檢驗池，是市場資源配置的大載體，小城鎮(zhèn)兼有城市集聚效率和鄉(xiāng)村開敞環(huán)境，在競爭與協(xié)作中演化出城鎮(zhèn)群，奠定了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間形態(tài)基礎(chǔ)[4]。伴隨著經(jīng)濟后工業(yè)化，城鎮(zhèn)化也進入“以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的生態(tài)文明新時代，費孝通先生倡導(dǎo)的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，不但沒有過時，反而更加突顯新的歷史內(nèi)涵、戰(zhàn)略意義和時代特征[5]，尤其是規(guī)劃管理改革尚未完成存量轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地再利用、建成環(huán)境再提升等公共開發(fā)訴求遭遇空間產(chǎn)權(quán)分散、利益主體多元等個體權(quán)利約束，美麗城鎮(zhèn)目標需要接受城鄉(xiāng)融合結(jié)果檢驗。

1.3 全域美麗與多元主體共治

在以人為本的新型城鎮(zhèn)化進程中，小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵節(jié)點。雖然小城鎮(zhèn)建設(shè)一直是城鎮(zhèn)化政策的重要導(dǎo)向，但通常是出于保護耕地資源和生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、引導(dǎo)農(nóng)村人口有序流動、提高公共配套設(shè)施利用效率、調(diào)控城市規(guī)模和預(yù)防“城市病”等外在目標[6]。結(jié)果就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)功能較弱、人口集聚有限、經(jīng)濟規(guī)模偏小、地方特色不清，小城鎮(zhèn)發(fā)展的實際成效很難達到政策預(yù)期，既沒能充分發(fā)揮帶動農(nóng)村的作用，也沒有形成有效補充城市的功能。小城鎮(zhèn)發(fā)展不僅存在區(qū)域差異，而且普遍收縮與高度分化并存特征明顯，功能多樣的特色小城鎮(zhèn)格局正在逐步形成[7]。浙江省在縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)上，還原小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的主體地位，助推美麗城市、美麗城鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村融合，演化生成城鄉(xiāng)生命共同體，是新時期國土空間規(guī)劃與監(jiān)督實施的關(guān)鍵結(jié)果。城鄉(xiāng)生命共同體既是命運共同體，也是利益共同體，更是責任共同體，其中要統(tǒng)籌公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置是未來行動的重點內(nèi)容[8]，要切實提高小城鎮(zhèn)公共設(shè)施的配置效率和服務(wù)水平，需要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

1.4 數(shù)字政務(wù)與要素市場配置

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新時代，小城鎮(zhèn)是優(yōu)化要素配置的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點。隨著經(jīng)濟主力人口不斷收縮，老齡化不斷加劇，養(yǎng)老金財政負擔和地方債務(wù)缺口不斷累積，全面實現(xiàn)要素配置市場化成為核心訴求和改革焦點[9]。浙江省的改革實踐在行政審批制度、投融資體制、民營經(jīng)濟發(fā)展、要素市場化配置等方面取得了一定成效，但產(chǎn)權(quán)保護和要素配置仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)[10]。2010年浙江領(lǐng)全國風氣之先，搭建網(wǎng)上辦事大廳，將傳統(tǒng)辦證大廳的服務(wù)事項搬上了網(wǎng)，當年即成為全國審批項目最少的省份之一；2014年率先提出“四張清單一張網(wǎng)”改革，初步厘清了政府治理的邊界；2016年首次提出啟動“最多跑一次”改革，建成五級聯(lián)動的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”跨越新平臺；2018年“最多跑一次”寫入國務(wù)院政府工作報告，從浙江經(jīng)驗走向全國。未來的小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素交匯之所，為促進土地資源與建設(shè)項目精準對接，2019年率先推出“標準地”數(shù)字地圖，解決供需信息不對稱問題，實現(xiàn)企業(yè)拿地“找市場不找市長”，撬動要素配置模式、供地模式、招商模式的深徹變革[11]。

2 美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的體檢模式

美麗城鎮(zhèn)建設(shè)是小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治三年行動收官之后的政策延伸，出發(fā)點是解決遺留問題、引導(dǎo)特色發(fā)展。為規(guī)范美麗城鎮(zhèn)創(chuàng)建方案編制，2020年5月浙江省城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組美麗城鎮(zhèn)建設(shè)公室印發(fā)《浙江省美麗城鎮(zhèn)建設(shè)評價辦法（試行）》（以下簡稱“評價辦法”），提供面向小城鎮(zhèn)高品質(zhì)發(fā)展的三類三級加權(quán)綜合評價指標體系，其中全省達標類共性指標150分，權(quán)重0.2，面向所有城鎮(zhèn)；特色創(chuàng)建類個性指標200分，權(quán)重0.25，針對美麗城鎮(zhèn)樣板鎮(zhèn)；公眾滿意度指標100分，權(quán)重0.2，區(qū)分申報和驗收兩個時點。一級指標關(guān)注環(huán)境、生活、產(chǎn)業(yè)、人文、治理“五美”目標，突出城鄉(xiāng)融合體制機制創(chuàng)新成效，二級指標對應(yīng)領(lǐng)域提升行動，三級指標指向具體工作任務(wù)，創(chuàng)建申報明確引入體檢模式，建設(shè)內(nèi)容以城鎮(zhèn)建成區(qū)為重點，要求涵蓋行政轄區(qū)全域。

2.1 共性指標堅持問題導(dǎo)向

從時間維度來看，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)仍舊堅持問題導(dǎo)向。多數(shù)小城鎮(zhèn)啟動美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，編制行動方案，面臨的首要難題是如何篩選建設(shè)項目[12]。小城鎮(zhèn)工作的正常模式，是按照先規(guī)劃后建設(shè)原則布局各類項目，但是現(xiàn)行總體規(guī)劃（2020年）即將到期，新的國土空間規(guī)劃（2035年）尚未編制，加之突如其來的的疫情影響，相關(guān)部門和基層領(lǐng)導(dǎo)手里還沒有未來發(fā)展“一張藍圖”，倉促確定建設(shè)項目，不僅影響創(chuàng)建進程，也為后續(xù)發(fā)展留下隱患。規(guī)劃過渡期的最佳選擇，只能是對照共性指標查找歷史遺留問題，然后采用“針灸療法”進行補救式建設(shè)。

評價辦法設(shè)置了55項約束性共性指標，約束性主要是指近期（2022年）申報省級樣板鎮(zhèn)的分類達標要求，其中都市節(jié)點型和縣域副中心型須達到120分（良好）以上，特色型須達到105分（中等）以上。共性是指遠期（2035年）所有城鎮(zhèn)都必須達到150分（滿分）以上，從浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程來看，這些共性指標可能會迭代升級，也就是說15年以后，這些要求可能太低了，但從當下工作實踐來看，逐條檢視得分情況，可以清楚地顯示現(xiàn)存問題，也能反映小城鎮(zhèn)彼此差異，尤其是普遍失分的指標，可能就是省市層面的機制創(chuàng)新方向。

2.2 個性指標強調(diào)目標導(dǎo)向

從空間維度而言，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)更強調(diào)目標導(dǎo)向原則。美麗城鎮(zhèn)建設(shè)是長期目標與短期行為的有效結(jié)合，盡管小城鎮(zhèn)“既不像城市，也不像鄉(xiāng)村”的刻板印象有所改觀，但從城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)層面來看，小城鎮(zhèn)還是“有特點、無特色”，雖然浙江引以為豪的“縣域經(jīng)濟”“塊狀經(jīng)濟”局部成效顯著，但是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)雷同、特色喪失、紐帶作用不強的普遍性問題依然存在。在技術(shù)擴散、標準統(tǒng)一、城市建設(shè)趨同的背景下，小城鎮(zhèn)特色如何顯現(xiàn)，就成為美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的又一難題，根本出路是在經(jīng)濟分工與合作中，找到特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)路徑。

評價辦法設(shè)置了100余項個性指標，著眼競爭力提升和現(xiàn)代化建設(shè)，突出高標準、高品質(zhì)和高質(zhì)量，按都市節(jié)點、縣域副中心、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)分類引導(dǎo)，特色鎮(zhèn)細化為文旅、商貿(mào)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)四個子類。如果說共性指標主要反映政府各部門的工作成效，即落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策過程中，按照城鄉(xiāng)一體化標準提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的既往成就，那么個性指標則是市場多元主體參與全球經(jīng)濟分工或區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的目標導(dǎo)向，因為個性指標對應(yīng)的內(nèi)容，不再是統(tǒng)一提供的標準化產(chǎn)品或服務(wù)，能否達標關(guān)鍵要看特色產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)展狀態(tài)。

2.3 滿意度指標是結(jié)果導(dǎo)向

從發(fā)展理念來說，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)對結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)涵有所調(diào)整。新型城鎮(zhèn)化之所以是中國特色，在于城市化的核心是“化”，包括“化地”和“化人”一體兩面，“完全化”了的就是城市，“不完全化”的就稱之為鎮(zhèn)。過去城鄉(xiāng)建設(shè)普遍關(guān)注人、地、錢這三大要素從哪里來的問題，結(jié)果就是以人為本、以人民為中心的發(fā)展理念很難落地。因為城市化就是要把人分成城里人和農(nóng)村人，農(nóng)村人還可細分為農(nóng)民工和留守人員，二者都被歸入“問題人”范疇，解決他們“到哪里去”天然是“人民政府的責任”，雖然他們名下有地，但從結(jié)果來看，還是要政府花錢。

評價辦法設(shè)置了20項滿意度指標，以問卷調(diào)查的方式，推動美麗城鎮(zhèn)共謀、共建、共管、共評和共享，希望落實群眾主體原則，但是如何開展問卷調(diào)查，將影響到公眾調(diào)查的有效性和公共決策的科學(xué)性，因為公眾參與能否反映“大多數(shù)人的意愿”始終存疑，“最大多數(shù)人的最大利益”本身就是一個偽命題，而且公共領(lǐng)域的“鄰避效應(yīng)”廣泛存在。因此，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)開展群眾滿意度調(diào)查，最重要的社會意義是激發(fā)小城鎮(zhèn)群眾參與公共事務(wù)的熱情，這就要求滿意度調(diào)查不能僅限于填寫幾張問卷，而要廣泛組織面對面交流和人與人溝通。

3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的糾偏機制

政府行政、市場主體和社會組織是城鄉(xiāng)治理的三大主體，城鄉(xiāng)分治、統(tǒng)籌、一體化和融合是城鄉(xiāng)治理的四個階段，城鄉(xiāng)分治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌側(cè)重行為，城鄉(xiāng)一體化是行為與結(jié)果的統(tǒng)一，而城鄉(xiāng)融合則是結(jié)果。各個階段的治理主體及其作用方式有很大差異，城鄉(xiāng)分治是行政作用的結(jié)果，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要依靠行政力量，城鄉(xiāng)一體化是行政與市場共同作用的結(jié)果，而城鄉(xiāng)融合則是市場和社會充分發(fā)育的均衡狀態(tài)，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)能否成為城鄉(xiāng)融合體制機制創(chuàng)新的有效載體，關(guān)鍵在于能否充分發(fā)揮市場和社會兩大主體的糾偏能力。

3.1 目標設(shè)置動態(tài)化

初始目標設(shè)置不是限制城鎮(zhèn)功能迭代。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）選擇哪個功能類型，作為樣板鎮(zhèn)創(chuàng)建目標，主要應(yīng)基于自身的資源稟賦和比較優(yōu)勢。雖然各鎮(zhèn)在“一鎮(zhèn)一方案”時，通常都有SWOT分析過程，但需要澄清兩點：一是比較優(yōu)勢是自己跟自己比，而不是跟其他鎮(zhèn)比；二是基于比較優(yōu)勢原理的分工與合作格局不是一成不變的，而是隨著環(huán)境和能力的變化而變化。基于第一點，即使一個鎮(zhèn)的工業(yè)、商貿(mào)、文旅、農(nóng)業(yè)都比另一個鎮(zhèn)強，但對于自身來說，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會成本不同，考慮到區(qū)位條件和資源約束，也應(yīng)該集中精力，發(fā)展成本最低、效益最高的產(chǎn)業(yè)，每個鎮(zhèn)都這樣做，就會實現(xiàn)社會總財富最大化。基于第二點，加入時間維度，可以看到改革開放40多年來，過去的許多農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，今天已經(jīng)演變成工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿(mào)特色鎮(zhèn)，甚至是城市建區(qū)，那么2022年成功創(chuàng)建省級樣板鎮(zhèn)的美麗城鎮(zhèn)，人口流動、產(chǎn)業(yè)變遷等不確定性因素很多，高速增長、持續(xù)發(fā)展的預(yù)設(shè)目標能否達成，到2035年會演化成什么形態(tài)，停滯甚至衰退也有可能，需要根據(jù)市場變化適時調(diào)整。

省級樣板鎮(zhèn)的目標選擇，能反映比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)變和動態(tài)適應(yīng)能力。2020年度共有169份省級樣板創(chuàng)建申請，其中都市節(jié)點型26個（占15.4%）、縣域副中心型36個（占21.3%）、文旅型66個（占39.0%）、商貿(mào)型6個（占3.6%）、工業(yè)型17個（占10.1%）、農(nóng)業(yè)型18個（占10.6%）。其中文旅型遠超工業(yè)型，并非浙江小城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟衰落、旅游產(chǎn)業(yè)繁榮的現(xiàn)實對應(yīng)，而是基層政府已經(jīng)認識到服務(wù)業(yè)發(fā)展的大前提正在成型（2019年中國服務(wù)業(yè)占比53.9%），繼續(xù)擴大工業(yè)用地的機會成本已經(jīng)增加，開發(fā)旅游服務(wù)的比較優(yōu)勢開始顯現(xiàn)，類似的都市節(jié)點和縣域副中心城鎮(zhèn)，雖然當前的工業(yè)產(chǎn)出占比依然很高，但發(fā)展目標一定是融入城市群。

3.2 項目選擇合約化

建設(shè)項目選擇必須表達多元主體合意。社會組織參與公共服務(wù)供給、市場主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是建設(shè)美麗城鎮(zhèn)、推進城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。多年來，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由公共財政出資、政府部門建設(shè)和維護，社會公眾缺乏“公共福利有成本”的理性認知，存有“市場主體只關(guān)注經(jīng)濟效益”等惡意猜測，基層干部熱衷于向上爭取資金項目，養(yǎng)成了要優(yōu)惠政策、靠財政撥款的工作慣性，主管部門其實是“花公家的錢，辦別人的事”，也存在投資低效、權(quán)力尋租等負面現(xiàn)象。“如何分餅，決定餅?zāi)茏龆啻蟆保斍罢憬青l(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施延伸、公共服務(wù)均衡的基本目標已達成，可以說公平原則已充分體現(xiàn)。未來美麗城鎮(zhèn)追求多元目標平衡、特色更加突顯、服務(wù)質(zhì)量提升，投資原則應(yīng)轉(zhuǎn)向“效率優(yōu)先，兼顧公平”，項目選擇也應(yīng)是“政府引導(dǎo)、市場主體、社會參與”的合約模式，包括停車設(shè)施、星級酒店、品牌連鎖店等，尤其優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療服務(wù)，都不是標準化產(chǎn)品；鄰里中心、商貿(mào)綜合體、文旅產(chǎn)業(yè)項目，尤其老舊小區(qū)改造項目，都要基于真實的市場需求，經(jīng)得起邊際收益分析檢驗。

改造類項目的規(guī)劃彈性，能體現(xiàn)三治融合意愿和政府服務(wù)能力。以城邊村、鎮(zhèn)中村改造為例，在工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化過程中，空間規(guī)劃主要關(guān)注有多少建設(shè)用地可用，項目設(shè)置更多考慮拆遷安置成本，許多建筑密度大、老舊房屋多的區(qū)塊，很自然地成為“歷史問題”，“亂七八糟的生機勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。美麗城鎮(zhèn)建設(shè)依然是規(guī)劃引導(dǎo)，但結(jié)合“最多跑一次”改革，引入了彈性規(guī)劃更新機制，鼓勵市場主體與利益相關(guān)者協(xié)商，合作設(shè)計改造項目，只要不突破用地紅線，能夠改善人居環(huán)境品質(zhì)和交通出行條件，就可以自主論證規(guī)劃條件，納入建設(shè)項目庫，項目完成后還可以申請相關(guān)財政補助。