從特大城市治理入手，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

李鐵

“擁擠”是許多特大城市的日常。圖/法新

中國(guó)的城市規(guī)?？胺Q世界最大，這源于以14億人口為基數(shù)的城市化進(jìn)程。

目前，中國(guó)大陸城區(qū)人口500萬以上的城市有約16座，其中1000萬人口以上的城市有6座。而300萬-500萬的特大城市有21座，中國(guó)的城市規(guī)模，遠(yuǎn)超其他國(guó)家。

有著3.3億人口的美國(guó)，只有2個(gè)500萬人口以上的城市;而有著5億多人口的歐盟，500萬左右人口和以上的城市也只有3個(gè);即使與人口差不多的印度比，中國(guó)特大城市數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出它;在東亞，韓國(guó)有5100多萬人，只有首爾和釜山兩座500萬人口以上的城市，日本1.26億人，500萬人口以上的城市只有2個(gè)。顯然發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并不完全是以特大城市為主導(dǎo)的進(jìn)程。

在城市化進(jìn)程中，我們面臨著兩個(gè)壓力：一個(gè)是如何滿足城市人口的各類需求，并迅速提高城市化水平;另一個(gè)是如何適應(yīng)城市化發(fā)展，解決城市數(shù)量增長(zhǎng)，特大城市擴(kuò)張過程中的治理問題，同時(shí)化解人口在城市聚集而可能引發(fā)的各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

特大城市多、城市病輕，中國(guó)城市體制的兩面

中國(guó)大陸地區(qū)的特大城市人口密度較高，但是在主城區(qū)中空間分布并不均衡。

例如，重慶主城區(qū)平均人口密度為每平方公里4000多人，但是在核心的渝中區(qū)人口密度超過了每平方公里3萬人;上海主城區(qū)中，中心城區(qū)人口密度約每平方公里1.5萬人，與北京、首爾和東京相當(dāng)，但在浦西，人口密度超過了每平方公里3萬人。如果看香港城市人口密度，中心城區(qū)人口密度理論上可以高達(dá)5萬人左右。

一般來說，主城區(qū)人口密度較高的都是基于原來的以老城區(qū)為依托的中心城區(qū)。而進(jìn)入了新區(qū)和城市延伸的擴(kuò)展區(qū)，人口密度就相對(duì)下降。

在長(zhǎng)期的城市發(fā)展政策中，中國(guó)對(duì)大城市的發(fā)展有明確限制。上世紀(jì)80年代的城市發(fā)展指導(dǎo)方針就明確指出，“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中等城市和小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。”這個(gè)指導(dǎo)方針的出發(fā)點(diǎn)是為防止出現(xiàn)一些發(fā)展中國(guó)家，比如拉美、南亞、非洲以及東南亞等國(guó)家城市化進(jìn)程中人口過度向大城市，特別是向首都集中趨勢(shì)。這些國(guó)家的首都和個(gè)別城市規(guī)模過大，并由此產(chǎn)生了一系列的城市病，包括貧民窟、環(huán)境污染、垃圾和公共衛(wèi)生問題、交通擁堵和治安問題等，以及由此而引發(fā)的其他社會(huì)問題，已經(jīng)成為國(guó)家和城市治理的痼疾。

雖然有明確的指導(dǎo)方針，但是由于中國(guó)的城市等級(jí)管理體制的原因，優(yōu)質(zhì)資源和要素過多集中在高等級(jí)的直轄市、省會(huì)城市以及計(jì)劃單列市，因此造成了行政主導(dǎo)引發(fā)的現(xiàn)在較多特大城市的格局。

雖然中國(guó)的特大城市發(fā)展較快，但是因特殊的戶籍和土地管理制度等原因，目前特大城市并沒有出現(xiàn)類似一些發(fā)展中國(guó)家的城市問題。這說明中國(guó)在城市化進(jìn)程中，吸取了其他發(fā)展中國(guó)家的教訓(xùn)，避免了人口過度涌向大城市導(dǎo)致城市貧困等一系列問題。

從另一個(gè)方面看，因?yàn)橹袊?guó)城市的土地財(cái)政等因素，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平得到大幅提高，而城市公共服務(wù)供給和規(guī)劃的管控，使得基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)水平也有較大的提升，環(huán)境污染、公共衛(wèi)生和治安等問題都得到了有效解決。

客觀地說，盡管中國(guó)的城市公共服務(wù)能力與快速的城市化規(guī)模并沒有完全匹配，但至少已經(jīng)避免了長(zhǎng)期困擾著無論是發(fā)達(dá)國(guó)家城市還是其他發(fā)展中國(guó)家城市的絕大部分城市病現(xiàn)象。

城市治理仍有短板，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防不勝防

然而，從今年發(fā)端于武漢的新冠疫情暴發(fā)可以看到，雖然中國(guó)的城市化進(jìn)程和特大城市的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步有序，但是仍存在著多塊短板，如不加以解決，可能會(huì)成為未來誘發(fā)城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)因。

一是城市就業(yè)問題是否能夠得到保障。隨著城市人口的增長(zhǎng)，與城市居民生活最為緊密相關(guān)的就業(yè)問題將會(huì)成為城市最突出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。任何城市政策，以及突發(fā)性事件，如果引發(fā)了就業(yè)危機(jī)，就會(huì)導(dǎo)致城市居民生活水平急劇下降，甚至可能引發(fā)城市危機(jī)。

二是公共服務(wù)供給能力與人口對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求不相匹配。無論是教育，還是醫(yī)療等的服務(wù)能力，都與城市實(shí)際人口有較大的差距。

三是舊城區(qū)改造存在著高昂的成本壓力。僅以北京市中心城區(qū)的核心地帶來說，雖然密度不高，但危舊房改造成本過高，導(dǎo)致政府無法順利實(shí)施舊城改造，嚴(yán)重的安全隱患依然存在。

四是交通擁堵已經(jīng)是中國(guó)城市治理的老大難問題。雖然各個(gè)特大城市采取了種種措施，并且加大了投入以解決交通擁堵的問題，但暫時(shí)仍無法從根本上緩解城市的交通壓力。同時(shí)，交通擁堵產(chǎn)生的資源浪費(fèi)和機(jī)動(dòng)車排放污染問題也日益突出。

五是如何消化與外來人口相關(guān)的問題，已經(jīng)是城市治理過程中面臨的最大社會(huì)困惑。比如，外來人口難以享受到與戶籍人口同等的公共服務(wù)，已經(jīng)造成了社會(huì)不公等現(xiàn)象，未來也是城市風(fēng)險(xiǎn)的重要隱患之一。

六是基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，無論是地鐵和城軌，還是地下管廊的建設(shè)，雖然都是城市投入的重點(diǎn)，但是無法適應(yīng)日益擴(kuò)張的人口規(guī)模和日益增加的人口密度的需要，仍然是城市治理的短板。

七是城市管理者的治理理念仍然滯后于城市發(fā)展的需要。無論是對(duì)城市包容性的認(rèn)識(shí)，或者是對(duì)市場(chǎng)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，都沒有適應(yīng)如此眾多人口規(guī)模的特大或超大城市的現(xiàn)實(shí)需求。在管理方式上，過多強(qiáng)調(diào)主觀愿望和理想化的色彩，忽視了不同收入水平人口的結(jié)構(gòu)變化，簡(jiǎn)單、粗暴、一刀切的管理模式，也是經(jīng)常引發(fā)社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

八是對(duì)城市人口在高密度環(huán)境下的精神和心理的變化，從來沒有進(jìn)行過深入研究。由于外來人口和本地人口并存，以及不同年齡階段的人口的結(jié)構(gòu)變化，包括老齡化社會(huì)的到來，人們出于各種社會(huì)變動(dòng)產(chǎn)生的心理壓抑，未來會(huì)通過什么方式釋放，又會(huì)引發(fā)什么樣的矛盾，目前還沒有相關(guān)的評(píng)估方式和合理的解決辦法。

未來，如果因就業(yè)形勢(shì)惡化、危機(jī)事件處置不當(dāng)、城市管理過于粗暴等因素，誘發(fā)持續(xù)的社會(huì)不滿情緒，也可能導(dǎo)致城市危機(jī)。從美國(guó)疫情后的內(nèi)亂就可以看出事情的嚴(yán)重性，雖然我們?cè)谝咔橹斜苊饬舜祟悊栴}，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來看應(yīng)該未雨綢繆。

風(fēng)險(xiǎn)一直都在，關(guān)鍵有沒有能力化解

所謂的城市風(fēng)險(xiǎn)，往往來自于突發(fā)性事件，其既可能由人為制造，也有預(yù)料不到的客觀事件。無論哪一種情況，都直接涉及到兩類主體，即社會(huì)大眾和管理者。應(yīng)該看到，任何突發(fā)性事件的出現(xiàn)，重點(diǎn)并不在于相關(guān)問題是否存在，因?yàn)槌鞘袉栴}多種多樣，某種程度上來說是永恒的，而且突發(fā)性事件也很難避免。所以對(duì)城市管理者來說，化解風(fēng)險(xiǎn)的方法是否得當(dāng)，是否盡最大努力采取解決措施，則是最重要的事情。

無論何種突發(fā)性事件，如果處理好了不僅會(huì)降低風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)增加社會(huì)大眾對(duì)政府的信任;如果處理不好，哪怕一件微不足道的小事兒，也會(huì)釀成巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

例如，突尼斯由小販引起的茉莉花革命，引爆了整個(gè)北非和中東。如何防患于未然，重點(diǎn)不在于事件本身，而在于解決問題的方法和如何避免問題的出現(xiàn)。因此，如何解決城市出現(xiàn)的各種問題，緩解社會(huì)壓力和釋放社會(huì)情緒，可以有無數(shù)種方法，但是絕不能漠視。否則各類社會(huì)矛盾一旦積累到臨界點(diǎn)，即便是微小事件，也可能會(huì)以意想不到方式誘發(fā)巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

改革開放40年來，中國(guó)城市化雖然得到了世人矚目的快速發(fā)展，但是城市問題始終沒有被當(dāng)作一項(xiàng)十分重要的、相對(duì)獨(dú)立的公共政策進(jìn)行研究，中央層面也沒有專門主管城市治理的部門?，F(xiàn)在對(duì)城市的認(rèn)識(shí)，大概還是停留在城市建設(shè)和規(guī)劃層面，而對(duì)于城市中集聚的眾多人口，會(huì)給社會(huì)帶來哪些進(jìn)步，同時(shí)又會(huì)引發(fā)何種風(fēng)險(xiǎn)，并沒有深刻的認(rèn)識(shí)。反之，由于過度注重城市建設(shè)和規(guī)劃，把絕大部分精力放在城市“硬實(shí)力”建設(shè)上，忽視了城市治理“軟實(shí)力”的培養(yǎng)，對(duì)人口高密度聚集所產(chǎn)生的社會(huì)規(guī)模效應(yīng)沒有加以重視。

從特大城市入手，強(qiáng)化城市治理的制度設(shè)計(jì)

從現(xiàn)實(shí)來看，雖然中國(guó)的城市化發(fā)展滯后于發(fā)達(dá)國(guó)家和一部分發(fā)展中國(guó)家，但是我們也吸取了很好的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)在城市中還沒有形成完全固化的利益結(jié)構(gòu)。因此，相對(duì)于其他國(guó)家來說，中國(guó)城市治理中一些獨(dú)特的發(fā)展路徑也值得繼續(xù)去總結(jié)，并形成中國(guó)特色的城市治理規(guī)律。

首先，從城市空間規(guī)劃的治理角度，需要反思，是否城市越大就越好。其實(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律并不是如此，城市規(guī)模的重點(diǎn)在于適度。如果我們真正按照市場(chǎng)規(guī)律來配置資源和要素，那么市場(chǎng)會(huì)自動(dòng)選擇城市的發(fā)展空間。

例如，在城市的中心城區(qū)或者近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)，人口和產(chǎn)業(yè)會(huì)根據(jù)成本和收益的空間變化自動(dòng)地選擇發(fā)展空間。這樣就會(huì)形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布的格局。因此，如果改變傳統(tǒng)的等級(jí)化城市管理體制，通過更為有效的方式發(fā)揮特大城市主城區(qū)周邊的小城市和小城鎮(zhèn)的作用，相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)根據(jù)市場(chǎng)的變化自動(dòng)選擇投入空間。

其次，城市的治理重點(diǎn)是對(duì)人的服務(wù)和資源的管理。如何在城市發(fā)展過程中，讓城市居民有幸福感，一方面需要加大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入力度，另一方面也要解決城市居民的現(xiàn)實(shí)需求問題。

需要注意的是，城市的人口結(jié)構(gòu)是不同的。當(dāng)管理者以精英的理念來治理城市，就會(huì)忽視絕大部分中低收入人口就業(yè)和消費(fèi)的現(xiàn)實(shí)需求，很可能會(huì)產(chǎn)生城市治理誤區(qū)。這其中一個(gè)最明顯的例子就是，城市因?yàn)樽非笏^的“潔癖”，而使依賴于傳統(tǒng)社區(qū)的就業(yè)發(fā)展空間受到擠壓，并直接影響到中低收入人口的就業(yè)和生活。在這方面我們經(jīng)歷的教訓(xùn)太多，但始終沒有認(rèn)真地總結(jié)和吸取。因此，如何理解城市治理中的以人為本、而不是以管理者為本，確實(shí)值得反思。

再次，在科學(xué)日益進(jìn)步的今天，城市智慧化已經(jīng)深入到每個(gè)居民的生活中，幾乎遍及城市的所有空間。至于如何更好發(fā)揮智慧化城市的作用，中國(guó)有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

沒有利益集團(tuán)的干預(yù)，政府對(duì)新生事物的渴望，市場(chǎng)化的廣泛推廣和應(yīng)用，以及企業(yè)家和科學(xué)家推動(dòng)的產(chǎn)品研發(fā)，都給中國(guó)智慧城市的發(fā)展帶來了巨大的契機(jī)。對(duì)特大城市來說，充分發(fā)揮智慧化管理的功能，發(fā)揮由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及人工智能衍生出來的共享經(jīng)濟(jì)的作用，建立適應(yīng)國(guó)情的城市可視和非可視的感應(yīng)檢測(cè)系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并充分發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)造精神和市場(chǎng)主體的熱情，通過智慧化改善城市治理方面完全可以超越西方發(fā)達(dá)國(guó)家。

比如，這次新冠疫情暴發(fā)后，中國(guó)城市大數(shù)據(jù)發(fā)揮的作用是顯而易見的。城市的各種智慧應(yīng)用也大大提高了疫情的防控效率，同受到了廣大居民的歡迎。

還有，城市治理的主體關(guān)鍵在于城市社會(huì)、城市居民，在這方面，中國(guó)還有更大的空間可以挖掘。

例如，如何通過戶籍管理制度改革，把更多長(zhǎng)期在特大城市就業(yè)的外來人口及早轉(zhuǎn)化為城市居民。這是我們現(xiàn)在可以提供的為數(shù)不多的、深受廣大人民群眾歡迎的利好措施。通過市民化，還可以促進(jìn)這部分人在城市的消費(fèi)，穩(wěn)定他們?cè)诔鞘型顿Y和置業(yè)的長(zhǎng)期預(yù)期，進(jìn)而提高他們的就業(yè)和服務(wù)水平。

再如，如何通過各類文化設(shè)施的建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)資源，釋放城市居民心理宣泄的空間。開展各類文化體育活動(dòng)，豐富城市居民的業(yè)余生活，通過城市間文化體育的競(jìng)爭(zhēng)，吸引社會(huì)大眾的廣泛參與，既促進(jìn)了消費(fèi)，又穩(wěn)定了城市的生活。而強(qiáng)化各類基礎(chǔ)性的文化體育設(shè)施的建設(shè)，注重實(shí)用方便、就地就近、廉價(jià)，還有很多可操作的空間。

現(xiàn)在中國(guó)城市治理的主要矛盾集中在特大城市，但是治理思路不能局限于特大城市。也就是說，無論對(duì)人口來說，還是對(duì)城市來說，都需要考慮如何解決疏和堵的問題。而且，通過不同規(guī)模的城市來有效緩解城市中心區(qū)的壓力，應(yīng)該是重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

目前，中國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)占總?cè)丝诘?0%以上，未來還要達(dá)到70%甚至更多。而且，整個(gè)國(guó)家GDP的90%以上都是由城市創(chuàng)造的，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和提高人口素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展中的創(chuàng)新，也需要通過城市來解決。

因此，涉及到城市的治理、城市的社會(huì)問題、城市規(guī)劃和建設(shè)、城市智慧應(yīng)用發(fā)展、城市就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)布局等問題，需要有專門部門進(jìn)行研究并負(fù)責(zé)管理，而不是像現(xiàn)在這樣分散在各個(gè)部門?，F(xiàn)在有必要考慮，是否應(yīng)該組建國(guó)家的城市專業(yè)主管部門，以通過部門的指導(dǎo)，深化政策研究，提出城市發(fā)展方針，并協(xié)調(diào)地方城市政府貫徹實(shí)施。

總之，從特大城市入手，強(qiáng)化城市治理的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該盡快提到議事日程上來。

（編輯：朱弢）