基層治理如何更高效

余敏江

【摘要】基層治理“花錢辦事”不僅是對“回應(yīng)型政府”建設(shè)的背離，而且養(yǎng)成了“等靠要”的工作作風(fēng)，本質(zhì)是基層權(quán)力失控。在公共服務(wù)資源下沉與社會深度轉(zhuǎn)型雙重疊加的背景下，由于科層化治理結(jié)構(gòu)的負(fù)功能、績效考核痕跡化以及基層自治能力不足等原因，基層治理逐漸陷入“花錢辦事”的高成本治理困境。對此，可建立以人民為中心的基層協(xié)同治理體系、完善基層治理績效考評體系、提高基層群眾自治能力，從而消解“花錢辦事”的高成本治理困境，實現(xiàn)基層治理高效化。

【關(guān)鍵詞】基層治理 高成本治理 協(xié)同化治理

【中圖分類號】D262 【 文獻標(biāo)識碼】A

處于高密度國家治理進程中的基層治理，是觀察社會變遷與治理轉(zhuǎn)型的重要窗口，在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著基礎(chǔ)和支撐作用。然而，公共服務(wù)資源下沉與社會深度轉(zhuǎn)型的雙重疊加，使基層治理空間成為資源攫取和社會矛盾爆發(fā)的焦點。隨著“反哺”時代的來臨，資源開始以項目運作的方式大量進入基層，以緩解基層治理資源與基層治理主體責(zé)任之間的直接對沖。但項目制的緩解作用具有兩面性：一方面，項目制“一事一議”“專款專用”的強激勵機制賦予基層治理主體更多“自主性”，“選擇式治理”成為新面向;另一方面，項目制內(nèi)含的項目資源，由于其內(nèi)含經(jīng)濟屬性和政治屬性，逐漸異化成“多元主體的利益競技場”。

如何走出“花錢辦事”陷阱是推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要議題。當(dāng)前關(guān)于基層治理“花錢辦事”的分析，大多集中于官僚體制、基層官員的職業(yè)操守和核心能動者的行為激勵等角度，而對“花錢辦事”產(chǎn)生的制度根源研究不足?；鶎又卫怼盎ㄥX辦事”的本質(zhì)是什么？基層治理“花錢辦事”的決定因素和限制條件是什么？如何構(gòu)建生產(chǎn)性導(dǎo)向的基層治理體系以走出基層治理“花錢辦事”的陷阱？這些問題亟須深入探討。

基層治理主體平衡資源配置與公共事務(wù)治理需求間沖突的主體性認(rèn)知

所謂“花錢辦事”，是指下級政府在執(zhí)行或落實上級部門的工作任務(wù)前，需要先向財政部門要經(jīng)費或自行籌集資金來保證工作任務(wù)順利推進的一種工作方法。簡言之，在基層治理中“花錢”是“辦事”的首要前提，沒有錢就做不成事，甚至“花錢”是衡量“辦事”難易和好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。基于此，我們可以按照“錢一事”的關(guān)系，將“花錢辦事”劃分為兩個層次加以理解，即“有錢好辦事”的主體認(rèn)知和“花錢辦好事”的行為策略。

“有錢好辦事”是基層治理主體平衡資源配置與公共事務(wù)治理需求間沖突的一種主體性認(rèn)知。這種認(rèn)知既源于以往“辦事”經(jīng)驗，也來自于治理主體對資金使用過程中產(chǎn)生的道德風(fēng)險評估。美國學(xué)者米爾頓·弗里德曼從“花誰的錢”（關(guān)注辦事費用的程度）和“為誰辦事”（關(guān)注辦事質(zhì)量）兩個維度提出“四種花錢”方式?；鶎又卫淼墓残院凸嫘允怪卫碇黧w更關(guān)注“為別人或為自己辦事”，而項目制“?？顚Ｓ谩薄耙皇乱蛔h”的運作機制導(dǎo)致治理主體更愿意花“別人的錢”，兩者耦合便產(chǎn)生“花別人的錢為別人或為自己辦事”的認(rèn)知。這種認(rèn)知模式下，無論是“物劣價高”還是“物美價高”都會造成基層治理成本越來越高。

“花錢辦好事”是基層治理主體在“有錢好辦事”的認(rèn)知模式下，為解決基層社會問題或提供公共服務(wù)而采取的一種行為策略，它將基層治理過程簡化為治理主體占有并利用公共資源實現(xiàn)“促進基層公益事務(wù)發(fā)展”和“防止公害事務(wù)發(fā)生”，即“拿錢辦事”“有多少錢就辦多少事”。這種強經(jīng)濟激勵在一定程度上有助于動員基層各類治理主體打破“集體行動邏輯”。相反，累進的激勵機制也會遏制甚至消解治理主體的自主性，并形成路徑依賴，將基層治理簡單化為“向上要錢”和“拿錢辦事”。

由此可見，基層治理“花錢辦事”不僅是對“回應(yīng)型政府”建設(shè)的背離，而且養(yǎng)成了“等靠要”的工作作風(fēng)，本質(zhì)是基層權(quán)力失控。它在具體的治理情境中表現(xiàn)為以下三個方面。一是“花錢辦事”陷阱在消解基層治理主體自主性的同時，將基層治理簡單化為“要錢”和“花錢”?！盎ㄥX辦事”陷阱調(diào)轉(zhuǎn)了基層治理的動力箭頭。傳統(tǒng)基層治理應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，統(tǒng)籌治理資源，通過特定機制向下開展基層治理和提供公共服務(wù)。然而，“花錢辦事”“因錢辦事”邏輯下的基層治理，其動力機制源自于上級的正向激勵，而非完全來自于社會需求，治理過程被簡化為先向上申請項目資金，然后再單向度地服務(wù)群眾。二是“花錢辦事”陷阱中形成的“向上跑”“向錢跑”工作機制和“對上不對下”的工作作風(fēng)，使基層治理懸浮于基層社會需求之上。由于治理主體自主性的喪失，基層治理缺乏內(nèi)生動力，上級經(jīng)費設(shè)置和考核指標(biāo)成為推動基層治理的主要動力機制。因此，“向上跑”“向錢跑”的工作機制不能使基層治理有效回應(yīng)社會需求，導(dǎo)致公共服務(wù)供給失效、失準(zhǔn)，基層治理脫離民眾需求，游離于基層社會之上。三是“因錢辦事”的治理邏輯導(dǎo)致基層治理痕跡化以及績效評估形式化。“花錢辦事”以“要錢”作為基層治理的前置環(huán)節(jié)，以“花錢”作為基層治理的內(nèi)容和目標(biāo)。因此，必然專注于對資金使用的數(shù)目字管理，專注于臺賬、賬本、表單、文本等量化憑證?；鶎又卫淼目冃гu估演化為重“痕”不重績、留“跡”不留心的痕跡主義。

科層制的負(fù)功能、痕跡主義及“千針一線”三重因素的共同作用

作為應(yīng)對基層社會問題所采取的一種治理策略，“花錢辦事”的產(chǎn)生是三重因素共同作用的結(jié)果，其中科層制的負(fù)功能和痕跡主義是生成“花錢辦事”的決定性因素，而“千線一針”構(gòu)成其客觀限制條件。

科層化治理結(jié)構(gòu)的負(fù)功能：以技術(shù)理性遮蔽價值理性?？茖又圃诨鶎又卫碇袚碛屑夹g(shù)上的優(yōu)越性，有助于提高基層治理績效，但同時也具有“訓(xùn)練有素的無能”“繁文縟節(jié)”等拖累基層高效能治理的弊端，即“官僚制的負(fù)功能”。官僚制最顯著的負(fù)功能就是發(fā)生組織目標(biāo)代替，將“工具性價值轉(zhuǎn)變?yōu)榻K極價值”。這種負(fù)功能在基層治理中表現(xiàn)為治理目標(biāo)與治理手段的倒置。落實項目的資金、資源本是保障基層高效治理的手段，但官僚制的負(fù)功能將其異化為重視項目申報、資金籌措等前期階段，而忽視項目落實、服務(wù)供給的終極目標(biāo)。可見，“花錢辦事”是科層化治理結(jié)構(gòu)的負(fù)功能發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。從基層治理結(jié)構(gòu)來看，陷入“花錢辦事”陷阱的主要原因有以下三個方面。

首先，基層治理結(jié)構(gòu)中“目標(biāo)集”與“工具箱”的復(fù)雜性，影響基層治理價值目標(biāo)與治理工具的適配性。基層治理空間是國家教育、醫(yī)療、社會保障、文化等公共服務(wù)資源的聚集地，也是公民生活需求的聚集地。滿足個性化、差異化、精細化的公民需求，提供精準(zhǔn)、精細、精確的公共服務(wù)成為基層政府的重要職能。由于頻繁的督查、問責(zé)，以及“政策打架”等因素使然，基層治理遵循簡約治理邏輯，即以可操作化的工具代替復(fù)雜的基層治理目標(biāo)，以資源獲取的工具價值來置換基層治理的社會價值。因此，資源獲取作為緩解基層治理困境的重要手段，在一定程度上為“花錢辦事”的產(chǎn)生提供合法性支持。

其次，“目標(biāo)—手段”的倒置。作為基層治理的技術(shù)手段，“要錢”和“花錢”除了擁有治理公共事務(wù)的功能價值外，還具有重要的“象征意義”。在基層治理中，“要錢”和“花錢”象征著治理主體占有、調(diào)配資源的能力，而治理主體對資源的獲取和處置能力構(gòu)成評估地方治理能力的重要依據(jù)。因此，當(dāng)技術(shù)手段的象征性成為基層治理的“符號”，開始超越治理價值時，基層治理的價值理性即被技術(shù)手段的象征性所取代，并退回到“要錢”和“花錢”的形式化手段上。從這個角度看，以工具或技術(shù)理性為核心的基層治理思維及其實踐都具有一定的替代性，即以手段置換原有治理目標(biāo)。

最后，對技術(shù)和工具的過分關(guān)注會產(chǎn)生“技術(shù)專家”，他們在以項目制運作為基礎(chǔ)的基層治理團隊中發(fā)揮攫取資金、解讀規(guī)則的作用?！凹夹g(shù)專家”作為社會資本運作和資源獲取的重要途徑，一旦形成，便憑借其資源來維護自身地位，使自己完全工具化，成為一種工具化的存在。當(dāng)“技術(shù)專家”參與基層治理時，其作用就是將治理目標(biāo)調(diào)整到適應(yīng)特定“技術(shù)”的規(guī)則上來，于是基層治理目標(biāo)越來越從屬于專業(yè)性的技術(shù)工具，從而懸浮于社會問題之上。如果治理團隊中有“技術(shù)專家”負(fù)責(zé)“融資”，勢必造成不該花錢的項目也能“要錢花”，其結(jié)果必將導(dǎo)致基層治理高成本化。

績效考核的痕跡化：以“花錢”衡量“辦事”。資金來源的高位性特征以及基層治理的“對上不對下”作風(fēng)，致使基層治理項目的檢查驗收權(quán)歸上級政府所有。在檢查驗收時，由于基層治理對象和手段的復(fù)雜性，只有對其進行簡單化和可視化操作，才能將繁雜的基層治理納入到國家治理的考核中?；诖耍椖拷?jīng)費的數(shù)字化和可視化管理成為監(jiān)督和評價基層治理的重要指標(biāo)。但這種“痕跡化”的績效考評機制存在明顯的不足，會將外顯的痕跡（經(jīng)費收支明細）代替基層治理真實績效，以“花錢”來衡量“辦事”。

首先，從績效考核的實施過程來看，作為基層治理考核主體的經(jīng)費支出機構(gòu)或上級政府，其注意力相對集中且有限，只能關(guān)注到部分關(guān)鍵或部分可視材料，而那些看似與真實績效無關(guān)的東西，如民眾的反饋和感受，只能被人為過濾。因此，基層治理對象的復(fù)雜性決定其績效評價的有限性。上級政府只能依賴于下級政府提供的材料和數(shù)據(jù)來考核基層治理成果，評價標(biāo)準(zhǔn)不再關(guān)注治理“效果好不好”“成效有沒有”，而是轉(zhuǎn)變?yōu)椴轵灐皵?shù)據(jù)齊不齊”“臺賬美不美”。這種“管中窺豹式”的績效評價是下級政府的形象整飭，并不能完全反饋真實治理績效，只展現(xiàn)了上級政府想看的部分片斷。

其次，從績效考核痕跡化的產(chǎn)生過程來看，基層治理主體致力于制造完美“痕跡”和“賬目”，是一種簡單化邏輯支配下的“權(quán)宜之計”。這種“權(quán)宜之計”無疑增加了“花錢辦事”的正當(dāng)性?；鶎又黧w制造“痕跡”的動機源于兩個方面：展示邀功和責(zé)任規(guī)避。從展示邀功的視角看，“花錢”包裝政績，打造市級、省級乃至全國級“模范”“示范”，一方面有利于應(yīng)對上級考核，另一方面有助于穩(wěn)定資金流的長期供應(yīng)。從這個意義上講，基層治理陷入“花錢辦事”陷阱，正因為它有利可圖、有功可邀。從規(guī)避責(zé)任的視角看，“花錢辦事”是一種基層治理主體“自保”的有效機制，“擺花架子”比務(wù)實更具操作性，也更容易規(guī)避政治風(fēng)險。只要“花錢辦好事”，做好文字材料的整理、記錄，就足以應(yīng)對上級政府的考核，而基層官員也愿意用形式上的忙忙碌碌代替真實的治理效果。

“千線一針”：政府包攬與基層社會自治能力不足。“百姓吹哨，政府報到”“上面千條線，下面一根針”的治理結(jié)構(gòu)對基層政府的治理能力提出嚴(yán)峻考驗。一方面，公民自治能力不足，“有事找政府”“有事找警察”的行動邏輯無形中為基層治理增加任務(wù)量;另一方面，過多且簡單地將基層事務(wù)納入到政務(wù)范圍，并通過網(wǎng)絡(luò)化治理或“一網(wǎng)通辦”和“一站式服務(wù)”等治理技術(shù)，迫使基層治理主體“接案即辦”。這種“干線一針”的治理結(jié)構(gòu)蘊含兩個方向的“權(quán)—責(zé)”流動：一是“職責(zé)流”，社會問題向上反映;二是“權(quán)力資源流”，治理資源向下沉積。基層治理主體作為兩股力量的交匯點可能會面臨沖擊，只能通過獲取更多的資源來解決基層眾多的問題。于是，“花錢辦事”便成為不二選擇。

從政社關(guān)系的角度看，造成基層陷入高成本治理困境的原因在于基層社會自治能力不足，政社橫向互動性較差。基層政府作為銜接國家與基層社會的“最后一公里”，本應(yīng)承擔(dān)服務(wù)基層社會，幫助基層社會孵化自治組織，提高群眾自治能力的職責(zé)，但眾多細小瑣碎的基層事務(wù)淡化了基層政府培育社會自治的職責(zé)，將自己陷入“大包大攬”“親力親為”的困境。由于政社橫向關(guān)系的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致群眾自治組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能難以發(fā)揮，基層自治走向邊緣化。因此，在基層政府的“大包大攬”和基層社會自治能力不足的聯(lián)合作用下，“花錢辦事”成為緩解基層治理困境的“重要良方”，只要“花錢辦事”的治理邏輯沒有改變，基層治理成本就只升不降。

提升基層治理效能的路徑分析

消解“花錢辦事”的基層治理困境，提升基層治理效能，有兩個關(guān)鍵要素不能忽視：一是基層政府與其他治理主體間的共建機制建設(shè)，要充分發(fā)揮“自治、德治、法治”融合治理的整體優(yōu)勢;二是基層政府與上級政府之間的績效評估機制建設(shè)，要建立健全“全方位、多層次、寬領(lǐng)域”的科學(xué)考評體系。具體而言，可以通過架設(shè)協(xié)同治理機制、完善績效考評機制、培養(yǎng)基層群眾自治能力“三位一體”的“生產(chǎn)性”治理體系，消解“花錢辦事”造成的高成本治理困境，從而推動基層治理導(dǎo)向從“消費性”向“生產(chǎn)性”轉(zhuǎn)變。

第一，建立以人民為中心的基層協(xié)同治理機制。基層治理是一個持續(xù)互動的過程，本著“以人為本、服務(wù)優(yōu)先”的原則，通過搭載技術(shù)、創(chuàng)建多元參與平臺和優(yōu)化基層治理，來促進基層治理精細化和基層公共服務(wù)精準(zhǔn)化，最終實現(xiàn)基層治理的技術(shù)理性向價值理性回歸。因此，要消解“花錢辦事”的治理困境，基層治理必須舍末求本，要從“要錢”“花錢”的務(wù)虛邏輯向“做事”“辦事”的求實邏輯轉(zhuǎn)變。從思想層面來看，基層治理應(yīng)當(dāng)堅持以人民為中心的根本立場，將“滿足人民美好生活需要”作為基層治理的出發(fā)點和落腳點。從服務(wù)理念來看，基層政府應(yīng)當(dāng)秉持“知民情、辦民事、解民憂、聚民心”的服務(wù)理念，將基層治理與公共服務(wù)供給的社會價值最大化，實現(xiàn)基層治理的技術(shù)理性向價值理性回歸。從基層治理體系建設(shè)來看，基層治理體制機制創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)以協(xié)同共治的理念改造基層政府治理體系并轉(zhuǎn)變基層政府的“中間”角色，通過打造“上下聯(lián)動、左右聯(lián)通”的治理體系，重塑基層政府與上級政府之間、部門與部門之間以及基層政府與社會和公民之間的關(guān)系。

第二，建立健全基層動態(tài)化治理考核機制。建立健全與基層高效能治理目標(biāo)相適應(yīng)的體系化、動態(tài)化、科學(xué)化的治理績效評估體系，是破解“花錢辦事”治理困境的重要保障。首先，應(yīng)當(dāng)完善基層治理績效評估指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置考核內(nèi)容以及指標(biāo)權(quán)重，合理分配不同性質(zhì)和類別的評估指標(biāo)。其次，鼓勵評估主體多元化，增加外部評估主體，采取多形式、多維度的全面評估形式，如第三方評估、群眾評議等。再次，落實全程性、多層級、差異化的動態(tài)考核方式，突出過程考核與結(jié)果考核相結(jié)合。最后，建立健全評估結(jié)果運用配套機制，實現(xiàn)評估結(jié)果與治理效果相銜接，激勵機制與懲罰機制相匹配。

第三，著力培育基層群眾自治能力。從既有經(jīng)驗來看，行政總攬和“保姆型”政府已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜的基層治理需求，更不能促進優(yōu)化治理資源配置和實現(xiàn)高效能治理的目標(biāo)?；鶎诱梢源罅ε嘤鐣灾谓M織，優(yōu)化基層治理主體結(jié)構(gòu)，提高公民自治意識和自治能力，鼓勵多要素參與基層治理，打造高效、多元、協(xié)同的基層治理共同體。因此，消除“花錢辦事”弊端的關(guān)鍵在于盤活基層治理各類資源，促進資源的合理流動和要素的優(yōu)化配置。首先，基層治理的結(jié)構(gòu)性資源應(yīng)當(dāng)強調(diào)“互動式”轉(zhuǎn)移和“分散式”承接，讓資源逐步由外圍環(huán)境向核心要素自發(fā)流動，充分調(diào)動政府、社會和市場要素的優(yōu)勢，有效轉(zhuǎn)移、承接、利用治理資源實現(xiàn)基層治理高效運作。其次，培育基層自治體系，提高基層社會自治意識和自治能力?；鶎又卫響?yīng)當(dāng)建立健全賦權(quán)分責(zé)機制，支持培育機制和問責(zé)機制，鼓勵社會自治組織參與基層治理，完善基層治理政治架構(gòu)。最后，基層高效能治理的實現(xiàn)還有賴于“自治、法治、德治”三治融合，協(xié)同推進基層治理共同體建設(shè)。其中，應(yīng)以自治作為基層高效能治理的基礎(chǔ)，強化基層自治能力建設(shè);讓德治成為基層高效能治理的關(guān)鍵，充分發(fā)揮道德規(guī)范的軟約束力，增強基層柔性治理;以法治作為基層治理的最終保障，健全法治體系，發(fā)揮基層治理剛性約束作用。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢雅