國土空間開發(fā)保護與區(qū)域經濟布局如何協(xié)調？

高國力

黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規(guī)劃建議的第八部分明確提出“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”，其中第29條進一步提出“構建國土空間開發(fā)保護新格局”，這與習近平總書記2019年8月26日在中央財經委員會第五次會議上講話中、以及當年12月16日出版的第24期《求是》雜志發(fā)表文章中提到的“推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局”表述不同。

如何認識這兩個不同表述之間的關系，對于正確學習貫徹十九屆五中全會精神、深入領會落實習近平總書記關于區(qū)域經濟發(fā)展的重要論述具有重要意義。

“構建國土空間開發(fā)保護新格局”體現(xiàn)保護和開發(fā)兩個維度

十九屆五中全會關于“構建國土空間開發(fā)保護新格局”的表述是“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局。支持城市化地區(qū)高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態(tài)空間，支持農產品主產區(qū)增強農業(yè)生產能力，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局”。

這表明“十四五”至2035年中國基本建成社會主義現(xiàn)代化國家進程中，國土空間的合理開發(fā)和有效保護尤為重要，特別是基于中國總體上資源環(huán)境壓力居高不下的特征和態(tài)勢，更加強調資源環(huán)境保護前提下的國土空間可持續(xù)合理適度開發(fā)，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展和全面綠色轉型發(fā)展提供堅實的支撐和保障。

推動構建國土空間開發(fā)保護新格局，可以從保護和開發(fā)兩個維度來認識，從保護維度看主要表現(xiàn)在生態(tài)空間和農業(yè)空間的剛性約束和邊界劃定。生態(tài)空間進一步劃分為生態(tài)紅線區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，實施開發(fā)強度和保護程度不同的生態(tài)管控標準，從載體上包括各級自然保護區(qū)、自然和文化遺產、森林和地質公園、風景名勝區(qū)等，從形態(tài)上覆蓋森林、草原、濕地、江河湖海等，這是中國推進經濟社會可持續(xù)發(fā)展和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基本生態(tài)本底保障。

農業(yè)空間進一步劃分為永久性基本農田和一般農業(yè)用地，實行差別化的保護標準和征收征用政策，從類型上包括耕地、林地、草地等，從功能上包括糧食主產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū)等，這是解決14億人基本吃飯問題和糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要空間底線保障。

推動構建國土空間開發(fā)保護新格局，從開發(fā)維度看主要體現(xiàn)為城市化空間和相對分散的農村生活空間，以及相關的重大基礎設施、重大生產力和公共資源的合理高效布局。

城市化空間是中國推進新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，今后一定時期仍然處于進一步集聚產業(yè)和人口的空間不斷擴張階段，從形態(tài)上包括城市群、都市圈、特色小鎮(zhèn)等，從載體上包括新城新區(qū)、高新區(qū)、經開區(qū)、綜保區(qū)等各類產業(yè)園區(qū)，城市化空間擴張過程中伴隨著交通、能源、市政等基礎設施和商貿、教育、衛(wèi)生等公共資源的配置，城市化空間開發(fā)利用的質量效益高低，直接影響到中國推進新型城鎮(zhèn)化的質量和建設現(xiàn)代化產業(yè)體系的競爭力。

國土空間的開發(fā)還包括農村生活空間的合理開發(fā)，包括農村宅基地的開發(fā)利用、集體經營性和公益性建設用地的開發(fā)利用，以及相關的路水電氣熱網等基礎設施、鄉(xiāng)村產業(yè)、公共服務等空間利用，隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同推進實施，農村生活空間在規(guī)模上將收縮，在功能上將完善，在效益上將提升，這對于增強“三農”綜合競爭力、支撐城市化空間高質量發(fā)展、構建集約高效的城鄉(xiāng)開發(fā)空間格局都具有關鍵意義。

優(yōu)勢互補的區(qū)域經濟布局更注重差異化和非均衡

習近平總書記在去年中央財經委五次會議上提出的新形勢下促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的思路是“按照客觀經濟規(guī)律調整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構建高質量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局”。

這是立足新時代中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略要求，考慮中國不同區(qū)域自然條件和發(fā)展水平不平衡的基本現(xiàn)實，強調采取因地制宜、優(yōu)勢互補的發(fā)展路徑，既要挖掘拓展中心城市和城市群地區(qū)的綜合承載能力，又要強化農業(yè)、生態(tài)、邊疆等地區(qū)的兜底保障功能，體現(xiàn)“抓兩頭穩(wěn)中間”的區(qū)域布局總體思路。

推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局，可以進一步落實為“1+4+6+7”區(qū)域經濟布局框架。“1”是指“一帶一路”開放型經濟總體布局，也是構建國際大循環(huán)網絡體系的重要依托。全國各省市應明確自身參與“一帶一路”建設的戰(zhàn)略功能定位，繼續(xù)強化各自對外開放的既有特色優(yōu)勢，積極拓展培育與“一帶一路”沿線國家的新興開放合作增長點，主動對接“一帶一路”重要國際經濟走廊，加快形成以“一帶一路”為總抓手的更高水平開放型經濟布局網絡體系。

“4”是指東部率先、西部開發(fā)、東北振興、中部崛起構成的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，既是中國制定和實施區(qū)域政策的基本單元，也是支撐國內大循環(huán)網絡體系的重要板塊。四大板塊應進一步強化差異化戰(zhàn)略功能和定位，統(tǒng)籌問題導向和目標導向的發(fā)展安排，既要發(fā)揮各自區(qū)位、資源、產業(yè)、市場等特色優(yōu)勢，又要合理控制地區(qū)發(fā)展差距，促進區(qū)域政策精細化落地，穩(wěn)固中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本底盤。

“6”是指京津冀協(xié)同、長江經濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經濟圈六大國家層面區(qū)域重大戰(zhàn)略，承擔著不同領域和方面的戰(zhàn)略引領和示范功能，也是支撐國內國際雙循環(huán)互促新發(fā)展格局的重要動力源。

京津冀、粵港澳、長三角、成渝雙城重點建設世界級產業(yè)集群和城市群，強化改革、開放、創(chuàng)新的領先優(yōu)勢，更好地發(fā)揮對國內其他地區(qū)的輻射帶動作用和率先推進制度型開放實現(xiàn)國際接軌的使命任務。

長江經濟帶和黃河流域重點探索生態(tài)保護綠色發(fā)展的新模式，推動流域經濟與行政區(qū)經濟的聯(lián)動協(xié)同，加強對國內其他江河流域經濟綠色發(fā)展的經驗復制推廣和對東中西部地區(qū)協(xié)調發(fā)展的拉動支撐。

“7”是指革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源枯竭型地區(qū)、老工業(yè)基地等特殊類型困難地區(qū)，是中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的短板地區(qū)，也是支撐國內大循環(huán)的腹地和潛力地區(qū)。

前面四類老少邊窮地區(qū)是相對落后和欠發(fā)達地區(qū)，要繼續(xù)優(yōu)化調整來自國家和發(fā)達地方的扶持政策，推進資金、項目、人才、技術多元化扶持，提升扶持資金使用效率和當?shù)厝鐣袌龌庾R，鞏固拓展脫貧攻堅成效和實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

后面三類生態(tài)退化、資源枯竭、老工業(yè)基地地區(qū)屬于問題地區(qū)或衰退、蕭條地區(qū)，要區(qū)分問題嚴重程度實行差異化分類施策，加快傳統(tǒng)產業(yè)嫁接改造和新興產業(yè)培育壯大，構建新舊動能轉換機制，推動經濟、社會、城市轉型升級協(xié)同促進。

綜上所述，構建國土空間開發(fā)保護新格局與推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局盡管表述不同，但是核心要義和內在機理是一以貫之和互為支撐的。

構建國土空間開發(fā)保護新格局更為宏觀、綜合和戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、產業(yè)、人口等多要素相協(xié)調、互融合、共支撐的國土空間，強調保護前提下的開發(fā)和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局更加側重發(fā)展、優(yōu)勢和分類，注重發(fā)揮強化不同類型區(qū)域的特色優(yōu)勢和功能定位，統(tǒng)籌戰(zhàn)略引領區(qū)的“頭部”輻射帶動功能和落后短板區(qū)的“兜底”扶持保障作用，為“十四五”進入新發(fā)展階段推進高質量發(fā)展和開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供空間布局落地的堅實支撐。

（編輯：王延春）