推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的三個建議

基層治理是國家治理的重要基石，其治理能力與治理效能不僅關(guān)乎國家治理改革的成敗，也關(guān)系到人民群眾的幸福感與獲得感。

推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化不僅是順應(yīng)時代發(fā)展潮流，通過體制機(jī)制調(diào)整、應(yīng)用新的治理技術(shù)來服務(wù)和管理社會的重要變革，更關(guān)鍵的是要能夠保持治理體系的先進(jìn)性從而適應(yīng)人民的生活和發(fā)展需求。從這個意義上來講，基層治理現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化?；鶎又卫砀母锞褪切枰粩喟l(fā)現(xiàn)治理體系中的問題，尤其是那些群眾合理訴求無法得到有效回應(yīng)、侵害人民利益很難得到制止等問題。不平衡不充分發(fā)展的基本國情決定了中國的基層治理現(xiàn)代化不可能走千篇一律的模式，而是要能夠因地制宜、探索適合地方發(fā)展實踐與人民利益相統(tǒng)一的現(xiàn)代化歷程。

一、基層治理現(xiàn)代化面臨的難題

當(dāng)前，各地圍繞著基層治理現(xiàn)代化做出了諸多卓有成效的探索，但是也面臨一些較為普遍的問題：

1.將治理現(xiàn)代化狹義地理解為治理手段的技術(shù)化

現(xiàn)代社會最顯性的表征在于日新月異發(fā)展的科學(xué)技術(shù)極大地改變了人們的生活方式，大數(shù)據(jù)、云計算以及5G技術(shù)等深度應(yīng)用賦予了政府強(qiáng)大的信息處理能力來研判社會治理問題。現(xiàn)代技術(shù)要素的確可以有效提升政府治理能力，但是在基層實踐中，一些地方將治理現(xiàn)代化狹義地理解為治理手段的技術(shù)化，例如在當(dāng)前城市社會的網(wǎng)格化治理探索過程中，大多數(shù)地區(qū)都將主要精力用于建設(shè)各種平臺和信息系統(tǒng)。這雖然可以解決海量數(shù)據(jù)的運(yùn)算問題、輔助政府決策，但是其建設(shè)和維護(hù)成本也非常高昂，更關(guān)鍵的是由于當(dāng)前技術(shù)的局限性，系統(tǒng)進(jìn)行計算的數(shù)據(jù)依然需要人力調(diào)查獲取，這也就意味著如果缺乏有信度的數(shù)據(jù)支撐，這些平臺很難發(fā)揮有效作用。基層治理的大多數(shù)事務(wù)需要政府與群眾發(fā)生深刻互動，互動內(nèi)容雖瑣碎日常，卻往往為群眾所關(guān)心，其解決過程需要基層干部深入基層、做大量的群眾工作。信息平臺雖然可以實現(xiàn)民情上達(dá)等功能，但是將基層治理現(xiàn)代化的重心放置于治理手段的技術(shù)化的客觀后果是，大量基層干部忙于各種信息的獲取、驗證和傳達(dá)，這不僅會造成嚴(yán)重的形式主義問題，也使基層干部缺乏做群眾工作的時間和精力，難以解決基層的實際問題。

2.迫于創(chuàng)新壓力而制造脫離實際的亮點(diǎn)工程

解決轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會問題的確需要創(chuàng)新治理模式，也正是因此，基層治理創(chuàng)新在政府考核中往往占據(jù)比較重要的分量。一些地方基于達(dá)標(biāo)以及晉升等多重因素考量，往往為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。甚至有些地方急功近利，脫離實際去照搬其他地區(qū)的創(chuàng)新模式，將主要精力用于設(shè)計創(chuàng)新模式，包裝地方經(jīng)驗，加強(qiáng)宣傳力度，而對于如何真正實現(xiàn)有效治理等方面的實質(zhì)性探索遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。還有的地方為了打造亮點(diǎn)工程，將有限的項目資源集中于個別區(qū)域。這種做法雖然可以短時期內(nèi)實現(xiàn)地方治理創(chuàng)新有顯示度的提升，但是從長遠(yuǎn)來看，這些基于創(chuàng)新壓力而打造的亮點(diǎn)普遍面臨著生命周期短暫的問題，不僅無法解決基層治理的核心問題，而且也造成了資源分配不均衡、創(chuàng)新經(jīng)驗難以復(fù)制推廣等問題。

3.基層自治組織由于行政化負(fù)擔(dān)過重而造成懸浮困境

村委會/社區(qū)居委會等基層自治組織是國家和社會的重要連接點(diǎn)。由于自上而下的壓力型體制，強(qiáng)化了“鄉(xiāng)政”權(quán)力對“村治”的滲透，村（居）委會的工作往往受到基層政府的很大影響。從整體上來看，基層自治組織的行政化負(fù)擔(dān)主要來自于三個方面：一是在簡政放權(quán)背景下，地方政府為了推行社會治理創(chuàng)新，將一些行政審批服務(wù)下沉到村，使得基層自治組織干部坐班成為常態(tài);二是政府各項工作要求的報表、臺賬不斷增多，甚至材料本身比是否做事更重要，村莊項目、土地確權(quán)、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境衛(wèi)生、三資管理、農(nóng)民建房、低保評定、黨建、計劃生育、糧食補(bǔ)貼、創(chuàng)建工作等都需要做大量的材料;三是部門惰性作祟，部門因為人員和權(quán)力有限，將大量行政工作下沉到基層，但是卻沒有配套相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致基層行政負(fù)擔(dān)加重。村（居）兩委干部由于忙于應(yīng)付行政任務(wù)，其用于和群眾溝通、解決實際問題的時間和精力被極大壓縮，再疊加當(dāng)前行政村/社區(qū)的規(guī)模普遍較大等造成的干群疏離等問題，基層自治組織面臨著較為嚴(yán)重的懸浮困境。

二、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的建議

以上問題充分表明，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的核心在于基層治理能力的提升和治理體系的重塑，而這些需要以群眾工作為抓手，突破以政府管制、現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用為前提的片面化治理模式變革。

1.完善分類治理原則，避免一刀切式的治理模式推廣

目前，發(fā)達(dá)地區(qū)圍繞著基層治理網(wǎng)格化做了非常多的探索，通過黨建引領(lǐng)，重新劃分基層治理單元，推動部門職能下沉，嵌入技術(shù)治理等要素實現(xiàn)對城市社會的精細(xì)化治理。對于流動人口較多，且相對陌生化的城市社區(qū)而言，網(wǎng)格化的治理模式有助于明晰治理主體的責(zé)任邊界，為居民提供更好的公共服務(wù)，實現(xiàn)對城市社會矛盾的精準(zhǔn)防控。然而，這種治理模式的有效性是以人力和財力的大規(guī)模投入為前提的，對于發(fā)達(dá)地區(qū)實現(xiàn)精準(zhǔn)治理的目標(biāo)以及相對充足的地方財政而言，本無可厚非。但發(fā)展不均衡、不充分是當(dāng)前社會的主要矛盾，網(wǎng)格化治理的經(jīng)驗在推廣過程中也面臨很多問題。對于中西部地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)而言，集體利益稀薄、治理任務(wù)相對簡單，網(wǎng)格化的治理模式則面臨著明顯的水土不服。網(wǎng)格化治理的模式在實踐過程中就變成了地方填數(shù)據(jù)、造報表，進(jìn)行材料網(wǎng)格化建設(shè)的過程。不僅造成了行政成本的浪費(fèi)，還給基層帶來了繁重的形式主義壓力。因此，基層治理現(xiàn)代化的首要原則是尊重客觀發(fā)展規(guī)律，避免“一刀切”，探索適合地方發(fā)展的治理模式。

2.探索適度的基層治理單元，培育協(xié)商民主意識

基層社會治理離不開有效的治理單元，而所謂的有效治理單元并不是指治理單位越大越好，也不是指治理單位越小越好，關(guān)鍵在于適度，即治理單元內(nèi)最好有相近的地緣文化、有較密切的利益關(guān)聯(lián)、有熟悉的社會網(wǎng)絡(luò)，這些都是形成自治能力的基礎(chǔ)。當(dāng)前基層治理面臨的普遍困境是，依靠有限的治理力量難以應(yīng)對動輒上萬人的城鄉(xiāng)社區(qū)，“看戲的人多，辦事的人少”，少量干部只能做好服務(wù)工作，保持不出事，很難實現(xiàn)精細(xì)化治理。因此，應(yīng)該通過體制機(jī)制的調(diào)整給社會發(fā)展留下空間，培育基層民主，通過協(xié)商治理來解決民生問題。作為全國農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)的廣東清遠(yuǎn)、湖北秭歸縣，在這些方面已經(jīng)做出了比較有效的探索，其改革的背景都是既有的行政村建制和規(guī)模難以實現(xiàn)對基層社會的治理，但是又很難變更，只能通過自治單元下沉來激活基層自治能力，從而與政府行政相互配合、相得益彰。清遠(yuǎn)市將治理單元瞄準(zhǔn)在自然村，秭歸將治理單元瞄準(zhǔn)在村落，這些都是典型的熟人社會，在政府賦權(quán)和輸入資源的背景下，內(nèi)部能夠很快形成有效的治理秩序。目前，上海、蘇州等城市也在重新調(diào)整網(wǎng)格的規(guī)模，尋找最佳的治理單元。適度的治理規(guī)模有助于建立基層民主協(xié)商機(jī)制，地方政府以劃撥給基層社區(qū)/村莊的公共服務(wù)資金為紐帶，通過設(shè)定議事程序、培育議事規(guī)則，動員群眾參與、監(jiān)督、決策，使基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

3.深化放管服改革，把基層干部從形式主義工作中解放出來

形式主義讓鄉(xiāng)村干部苦不堪言。盡管中央三令五申不得搞形式主義，但是由于政府間責(zé)權(quán)利不匹配，基層缺乏話語權(quán)，大量的軍令狀、責(zé)任書、臺賬、報表、檢查、文山會海等涌入基層，使得基層干部深陷于形式主義的泥淖?！八娘L(fēng)”問題需要政府花大力氣進(jìn)行系統(tǒng)性整頓，最重要的是要有一套完善的體制機(jī)制來解決這些問題。江蘇省南京市在這個方面做出了非常有效的探索，其核心做法主要有兩點(diǎn)：一是建立起準(zhǔn)入制度，即政府條塊部門，哪些業(yè)務(wù)能夠進(jìn)入到鄉(xiāng)村，哪些不能進(jìn)入鄉(xiāng)村，要有充分論證和審批，以往隨隨便便到基層掛個牌，或者讓基層做臺賬、寫材料的做法得到快速遏制，同時做好部門之間的協(xié)調(diào)工作，整合刪減過去冗雜、重復(fù)的臺賬信息;二是建立“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”機(jī)制，政府部門一些下沉到基層但是并不屬于其責(zé)任范疇的工作都要給予基層適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

基層治理能力的提升是一項系統(tǒng)性工程，需要一系列的體制機(jī)制改革，不僅要善于借鑒一些地區(qū)較好的做法和經(jīng)驗，也要實事求是、積極探索基層治理的新模式?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的推進(jìn)應(yīng)該充分認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域差異，分類管理、精準(zhǔn)施策，在充分吸納各地基層治理的先進(jìn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，兼顧城鄉(xiāng)差異與地方差異，從而推出適合地方發(fā)展，符合群眾需求，滿足治理有效要求的基層治理現(xiàn)代化模式。

（劉成良，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授。本文系江蘇省社科基金重點(diǎn)項目“江蘇推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化模式與經(jīng)驗研究”〈20ZLA015〉、江蘇省社會科學(xué)基金青年項目“新時代江蘇城市社區(qū)治理現(xiàn)代化研究”〈19ZC001〉的階段性成果/責(zé)編 劉玉霞）