論生態(tài)文明建設(shè)的法治保障

楊杰

生態(tài)文明體制機制改革逐漸走向“深水區(qū)”，要求將生態(tài)文明建設(shè)納入法治化軌道，用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境。目前，全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)格局整體穩(wěn)定但形勢依然嚴峻，主要表現(xiàn)為“環(huán)境污染事故頻發(fā)、污染物排放量大面廣、排污收費額（主要為超標排污費）呈現(xiàn)逐年攀升態(tài)勢”[1]。在加快推進生態(tài)文明建設(shè)和全面推進依法治國的當下，如何將生態(tài)文明建設(shè)納入法治化軌道，如何以法治理念和法治方式推動生態(tài)文明建設(shè)，已成為不容回避的重要問題。

一、生態(tài)文明建設(shè)法治保障的現(xiàn)存問題

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。生態(tài)文明建設(shè)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，須臾離不開法治提供的穩(wěn)定性、權(quán)威性、可操作性和可預(yù)期性的法制體系。換言之，生態(tài)文明建設(shè)要想實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要法治來保駕護航。作為治國理政的重器，法治可以對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以嚴厲制裁，對修復(fù)生態(tài)環(huán)境的行為進行正向激勵。通過法治提供的激勵約束機制，有助于為生態(tài)環(huán)境污染做“減法”，有助于為生態(tài)環(huán)境保護做“加法”，這對有效推進生態(tài)文明建設(shè)大有裨益。盡管生態(tài)法治對生態(tài)文明建設(shè)舉足輕重，但目前生態(tài)文明建設(shè)法治保障仍存在不少缺陷和問題。

（一）生態(tài)文明立法不夠精良

我國生態(tài)文明法治建設(shè)四十年來，已經(jīng)“批量產(chǎn)出”環(huán)境資源保護專門性法律30余部，行政法規(guī)90余部，部門規(guī)章600余部，生態(tài)文明建設(shè)基本實現(xiàn)了有法可依。但是，以上立法距離生態(tài)環(huán)境保護良法善治還存在一定差距，難以滿足生態(tài)文明建設(shè)法治保障的實際需要。正如汪勁所言：“環(huán)保法律看上去很完善，但真正面對具體問題時卻很難從看似‘完善的環(huán)保法律中找到能夠切實解決具體問題的條文規(guī)定?！盵2]概言之，生態(tài)文明立法不夠精良主要表現(xiàn)在：一是立法體系不協(xié)調(diào)。生態(tài)文明建設(shè)立法體系碎片化明顯，難以應(yīng)對生態(tài)體系整體性。以危險廢物治理為例，危險廢物治理是一個涵括廢物投放、收集、運輸、無害化處置和資源化利用等諸多內(nèi)容的系統(tǒng)工程，“單純依靠市場激勵機制、社會參與機制或行政管制機制均難以有效應(yīng)對危險廢物風(fēng)險，迫切需要在政府的主導(dǎo)與串聯(lián)下，將‘三大機制予以整合”[3]。由此可見，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，迫切需要構(gòu)建一整套結(jié)構(gòu)嚴密、銜接配合的生態(tài)文明立法體系。二是法律可操作性差。生態(tài)文明立法因循守舊、創(chuàng)造性不足，且部分條款內(nèi)容粗疏、針對性不強，導(dǎo)致不少立法難以操作。

（二）生態(tài)文明治理效能不足

生態(tài)文明治理對生態(tài)文明法律的實施具有決定性影響，過去四十多年中我國生態(tài)環(huán)境保護治理雖取得了一定成績，但也存在自身治理能力不足的“內(nèi)憂”與頻頻受外部因素干擾的“外患”，生態(tài)環(huán)境治理的嚴肅性、權(quán)威性和實效性大打折扣。目前，我國生態(tài)環(huán)境治理主要采取政府主導(dǎo)型模式，市場和社會力量因公權(quán)力的“擠壓”而無法發(fā)揮治理潛能，以至于生態(tài)文明治理常常陷入“無效率、反應(yīng)滯后、缺乏激勵、不能反映民眾價值偏好的危機”[4]。生態(tài)環(huán)境治理在治理主體、治理方式和治理目標上具有復(fù)合性特征，需要政府、市場和社會在法治的框架內(nèi)各司其職、各盡其職和協(xié)作配合，畢竟“環(huán)境保護并非僅是國家的責(zé)任，也非僅靠經(jīng)濟或社會一方的力量可以完成，欲達成此目的還需要所有相關(guān)力量的共同合作”[5]。正因如此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出要“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”，以提升生態(tài)文明治理效能。

（三）生態(tài)文明司法救濟不夠

司法救濟是確保生態(tài)環(huán)境功能不受損害和維護公眾環(huán)境利益的最后一道防線。近年來，生態(tài)環(huán)境司法保護力度逐步加強，但卻難以滿足生態(tài)文明司法保護的現(xiàn)實需要，這主要表現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟制度不健全、環(huán)境司法保護力度不夠、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度難以落地等問題。具體來說，其一，生態(tài)環(huán)境司法保障力度不夠，司法機關(guān)難以在地方政府以及其他因素的干擾中發(fā)揮應(yīng)有功效。比如，由于檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴前程序、訴訟范圍、污染鑒定等方面存在諸多問題，使得作為“公共利益守護者”的檢察機關(guān)難以有效通過公益訴訟方式保護生態(tài)環(huán)境。其二，生態(tài)環(huán)境司法專業(yè)化體系尚未形成。專業(yè)化是環(huán)境資源司法發(fā)展的方向，但目前環(huán)境資源司法審判的機構(gòu)設(shè)置、審判規(guī)則、法官隊伍等方面都未達到專業(yè)化要求，現(xiàn)實中絕大部分涉及環(huán)境民事、行政、犯罪的案件未能得到歸口審理。

二、加強生態(tài)文明建設(shè)法治保障的具體對策

以實現(xiàn)“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”為目標，通過推進生態(tài)文明立法的科學(xué)化、促進生態(tài)文明治理高效化、加強生態(tài)文明司法權(quán)威化、實現(xiàn)生態(tài)文明守法普遍化等方式，可以有效解決上述問題，進一步強化生態(tài)文明建設(shè)法治保障。

（一）推進生態(tài)文明立法科學(xué)化

生態(tài)文明立法是生態(tài)文明法治的“排頭兵”，其最終目標在于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的良法善治。詳言之，就是不僅要重視增加立法的數(shù)量，更重要的是注重提升立法的質(zhì)量。提升立法的質(zhì)量，不光是查缺補漏、提高可操作性與合理性，更要從制度整體考慮，使各項制度環(huán)環(huán)相扣、彼此照應(yīng)。簡單來說，就是要提升生態(tài)文明立法的系統(tǒng)性和整體性、可操作性和合理性，促使生態(tài)文明立法從“有法可依”向“良法善治”轉(zhuǎn)變。結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的法治保障需要，未來生態(tài)文明立法應(yīng)當運用整體性和系統(tǒng)性思維，推進環(huán)境立法法典化工作，對現(xiàn)有的環(huán)境立法進行體系化編纂，使環(huán)境法律與行政法規(guī)、規(guī)章以及各單行法之間形成結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)部協(xié)調(diào)、制度銜接的生態(tài)環(huán)境法律體系。同時，加強對生態(tài)環(huán)境法律的立、改、廢，及時清理那些不好用、不能用、不夠用的法律法規(guī)，加強地方立法創(chuàng)新。為提升生態(tài)文明立法的可操作性，亟需增強立法的針對性和創(chuàng)造性，即以問題為導(dǎo)向，針對生態(tài)環(huán)境保護中的重難點問題進行規(guī)定，同時加強立法前期調(diào)研，增強立法的創(chuàng)造性和回應(yīng)性。

（二）促進生態(tài)文明治理高效化

古語有云：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！鄙鷳B(tài)文明建設(shè)法治保障效果如何，一定程度上取決于生態(tài)環(huán)境法律的實際執(zhí)行與否。要破解生態(tài)環(huán)境保護治理的“內(nèi)憂”和“外患”問題，提升生態(tài)文明治理的高效化，需要從三個方面著手：一是理順生態(tài)環(huán)境保護治理的體制機制，統(tǒng)一和明確生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管機制，健全生態(tài)環(huán)境治理問責(zé)機制，構(gòu)建跨區(qū)域和跨部門的環(huán)境治理合作機制，以避免地方保護主義和部門保護主義對生態(tài)環(huán)境治理的干擾。二是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理多元共治模式，并在制度層面予以積極回應(yīng)。為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多元共治模式，在制度建設(shè)層面“需要樹立共治理念、協(xié)商各方利益、實現(xiàn)信息共享、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)”[6]。多元共治是促進生態(tài)文明治理的有效方式，其核心要義在于實現(xiàn)治理裁量權(quán)和收益權(quán)共享，即在明確主體權(quán)責(zé)、優(yōu)化治理程序、加強政府與社會力量合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的多元主體共同治理。三是完善生態(tài)環(huán)境保護督察及其“回頭看”機制。環(huán)境保護督察是督促各地方政府及其職能部門依法、有效履行環(huán)境保護職責(zé)的重要抓手，通過黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和“回頭看”機制的有效執(zhí)行，可對相關(guān)職能部門形成強大的外在壓力。

（三）加強生態(tài)文明司法權(quán)威化

生態(tài)文明司法作為守護生態(tài)環(huán)境利益的“最后一道防線”，在生態(tài)文明建設(shè)中具有不可替代的功能。司法機關(guān)的事后救濟或制裁不僅可以有效懲治危害生態(tài)環(huán)境的行為，保障受害人的合法權(quán)益，而且對潛在的環(huán)境違法犯罪者也具有一定的震懾作用。要提升生態(tài)文明司法的權(quán)威化，需要從三個方面發(fā)力：其一，加強生態(tài)環(huán)境司法專門化制度建設(shè)。探索建立生態(tài)環(huán)境司法“三合一”審判制度，將涉及生態(tài)環(huán)境保護的民事、行政、犯罪案件統(tǒng)一歸口管理，同時在有條件的地區(qū)設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判庭，打造專家型法官隊伍，不斷提升生態(tài)環(huán)境案件的審理質(zhì)量和效率。其二，明確環(huán)境犯罪案件移送標準，借由生態(tài)環(huán)境部門、公安機關(guān)和檢察機關(guān)的合作來嚴厲打擊環(huán)境違法犯罪。違法成本低是影響環(huán)境違法犯罪打擊的重要因素，加之各個部門“各自為政”，銜接配合不是很緊密，導(dǎo)致環(huán)境違法犯罪者難以被有效追責(zé)。為嚴厲打擊環(huán)境違法犯罪，應(yīng)當明確生態(tài)環(huán)境部門移送涉嫌犯罪案件的程序和標準，厘清生態(tài)環(huán)境部門、公安機關(guān)和檢察機關(guān)在案件移送中的職責(zé)范圍和協(xié)作事項，增強打擊環(huán)境違法犯罪的合力。[7]此外，建立健全環(huán)保警察制度，通過環(huán)保警察的偵查、取證和移送，以減少涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送環(huán)節(jié)，增強對潛在環(huán)境違法犯罪的震懾力。其三，探索建立環(huán)境行政公益訴訟制度。具體而言，可以明確和細化環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序、起訴范圍和舉證責(zé)任等內(nèi)容，同時加強環(huán)境行政公益訴訟與生態(tài)損害賠償?shù)闹贫茹暯印?/p>

（四）實現(xiàn)生態(tài)文明守法普遍化

生態(tài)文明法治實現(xiàn)的根本途徑在于守法主體對法律的遵守和信仰，而非對違法的制裁。環(huán)境問題的復(fù)雜性使其僅僅依靠公權(quán)力不可能獲得全面的解決，需要公眾和社會組織的廣泛參與、監(jiān)督以及履行環(huán)境保護義務(wù)。申言之，生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，決定了需要政府、企業(yè)、公眾、學(xué)校、媒體和社會組織的廣泛參與，只有各主體以主人翁的態(tài)度參與生態(tài)環(huán)境保護，依法履行低碳生活、垃圾分類、綠色消費等環(huán)境保護義務(wù)，生態(tài)文明法治才能真正實現(xiàn)。推進生態(tài)文明守法的普遍化，不僅需要大力培育生態(tài)文明法治文化，讓社會公眾堅定遵守生態(tài)文明法律，還要促進環(huán)境公益組織的發(fā)育壯大，以“動員多元化社會力量多層次地共同參與治理”[8]，使人們在生態(tài)環(huán)境保護“行動上保持高度一致，做到知行合一”[9]。以當前如火如荼推進的生活垃圾分類工作為例，生活垃圾分類不是政府的“獨角戲”[10]，而是需要政府、企業(yè)、社區(qū)、居民、社會組織、學(xué)校、專家、媒體等多元力量在各司其職的基礎(chǔ)上相互配合，“在共同合作和相互協(xié)商中平衡各自利益，形成多方認可的治理方案”[11]。唯有如此，才能發(fā)揮生活垃圾分類治理的協(xié)同效應(yīng)，才能更好地守護生態(tài)環(huán)境。

三、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。法治是生態(tài)文明建設(shè)的支撐和保障，唯有將生態(tài)文明建設(shè)納入法治的軌道上，運用法治理念和法治方式保護生態(tài)環(huán)境，才能為生態(tài)環(huán)境保護提供行之有效的、持續(xù)穩(wěn)定的制度規(guī)范體系。就目前而言，生態(tài)文明建設(shè)法治保障仍存在立法不夠精良、生態(tài)文明治理效能偏低、生態(tài)文明司法救濟不夠等諸多問題，亟需推進生態(tài)文明立法的科學(xué)化、促進生態(tài)文明治理的高效化、加強生態(tài)文明司法的權(quán)威化以及實現(xiàn)生態(tài)文明守法的普遍化。為強化生態(tài)文明建設(shè)法治保障，未來立法應(yīng)當進一步加強生態(tài)環(huán)境立法體系建設(shè)以及相關(guān)制度建設(shè)，在內(nèi)容上重點明確生態(tài)環(huán)境治理中各參與主體的權(quán)力（利）、義務(wù)和責(zé)任邊界，以此為基點，構(gòu)建出科學(xué)完備、行之有效、疏而不漏的生態(tài)文明法律制度體系。

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作 ?者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部主任、教授

責(zé)任編輯：劉小僑