鄉(xiāng)村振興視域下工商資本投資農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實困境與化解

王曉帆

摘要：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務(wù)。鄉(xiāng)村振興離不開工商資本的支持，目前工商資本投資農(nóng)業(yè)面臨的現(xiàn)實困境有：農(nóng)業(yè)特殊的自然稟賦限制工商資本進入的積極性;工商資本投資農(nóng)業(yè)缺乏理性和風(fēng)險防范意識;工商資本與農(nóng)業(yè)處于不平等的締約地位;政府對工商資本投資的政策指引和監(jiān)管不足等。要有效防范和化解工商資本投資農(nóng)業(yè)的困境，需要一系列制度體系予以保障和實現(xiàn)，如充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、增強工商資本投資農(nóng)業(yè)的政策扶持力度、構(gòu)建利益主體訴求和維權(quán)機制和風(fēng)險防范機制等。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興投資農(nóng)業(yè);工商資本;投資路徑;土地流轉(zhuǎn)

一、研究背景

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。中國目前大部分的城鄉(xiāng)發(fā)展處于不平衡的狀態(tài)，勞動力與資本均聚集在城市，這就使得農(nóng)村沒有人力物力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，人口老齡化嚴(yán)重，荒地遍野，農(nóng)村文明日漸萎靡，治安情況十分不理想等等，這也間接導(dǎo)致了更大的社會風(fēng)險。

在如此嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)關(guān)系中，為了改善這一狀況，鄉(xiāng)村振興刻不容緩。在2018年發(fā)布的中央一號文件中，對鄉(xiāng)村振興這一項目具體如何實施進行了全面的戰(zhàn)略規(guī)劃。文件指出，要重視對農(nóng)村開發(fā)項目的投入，采用投資興業(yè)的手段，幫助鄉(xiāng)村振興，頒布優(yōu)惠政策，刺激工商業(yè)資本對鄉(xiāng)村的開發(fā)進行投資。黨的十九大就提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求。鄉(xiāng)村振興離不開工商資本的支持，所以當(dāng)務(wù)之急是解決怎樣吸引工商資本對農(nóng)業(yè)進行投資，怎樣將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進行規(guī)劃，怎樣讓工商資本在鄉(xiāng)村振興中作出更大貢獻。

二、工商資本投資農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實困境

當(dāng)前常見的農(nóng)業(yè)投資模式主要有兩種：土地流轉(zhuǎn)與生產(chǎn)收購協(xié)議，這兩種其本質(zhì)都屬于某松散的契約式利益聯(lián)結(jié)形式。一般這種形式的投資，投資方都是以利益為目的而行動的，缺乏改良土地以保證土地長久發(fā)展的意識，也不存在給農(nóng)民培訓(xùn)、增強專業(yè)技能，從而實現(xiàn)增產(chǎn)的行為。這樣的模式弊端使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以實現(xiàn)創(chuàng)新，實踐中投資者肆意欺壓農(nóng)戶的現(xiàn)象時常發(fā)生。

（一）農(nóng)業(yè)特殊的自然稟賦限制工商資本進入的積極性

農(nóng)業(yè)受外界環(huán)境影響較大，且在自然規(guī)律的支配下，有著相對固定的生產(chǎn)與建設(shè)周期。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)的農(nóng)業(yè)項目生產(chǎn)周期都長達(dá)10年之久，這十分考驗投資者的耐心，同時這些農(nóng)業(yè)投資也要求投資者擁有足夠的抗風(fēng)險能力。這些年，國家出臺相關(guān)整改土地的措施，導(dǎo)致土地使用矛盾凸顯，也成為了投資者對農(nóng)業(yè)投資的顧慮之一。

第一，合作雙方信息不對稱，投資者在合作中占據(jù)天然的優(yōu)勢，農(nóng)戶則位于劣勢。占據(jù)優(yōu)勢的一方以提供資本為由，對劣勢方進行一定的打壓，比如肆意降低農(nóng)產(chǎn)品的價格，在簽訂合同的時候，肆意增加己方權(quán)利，減少對方權(quán)利等，導(dǎo)致農(nóng)民無法獲得自己應(yīng)得的利益，生活失去保障。第二，合作雙方所采用的的這種契約式利益聯(lián)結(jié)，約束性較差。若市場動蕩或其他外部條件產(chǎn)生變化，極易導(dǎo)致違約現(xiàn)象。比如當(dāng)市場價格上升的時候，農(nóng)民可能為了自身更大的利益而違約，將農(nóng)產(chǎn)品走市場渠道進行售賣;當(dāng)出現(xiàn)市場價格下降的情況時，投資的一方則想要減少自己的收購成本，轉(zhuǎn)而違約從市場渠道購買農(nóng)產(chǎn)品。第三，在這一利益為聯(lián)結(jié)的投資模式下，投資方只是將農(nóng)村視為自己產(chǎn)生利益的試驗田，缺乏長遠(yuǎn)投資的視野，欠缺科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村土地用途，忽略農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，容易造成土地資源浪費。這一類型的農(nóng)業(yè)投資缺乏農(nóng)業(yè)投資的實質(zhì)意義。

（二）工商資本投資農(nóng)業(yè)缺乏理性和風(fēng)險防范意識

工商資本對農(nóng)業(yè)進行投資，所投資的農(nóng)業(yè)項目大體都走土地流轉(zhuǎn)的流程，土地經(jīng)流轉(zhuǎn)大戶進行分級，把不同等級的土地分別派分給不同的農(nóng)戶進行經(jīng)營。實際只有土地分級之后，負(fù)責(zé)中等以上規(guī)模土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶才能稱為糧農(nóng)，對土地進行分包之后，大部分的土地經(jīng)營者都更趨向于種植具有更大附加值的糧食品種。基層政府只能約束流轉(zhuǎn)大戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能管制各級分包農(nóng)民。政府補貼也沒有實現(xiàn)對中等規(guī)模糧農(nóng)的扶持作用，農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高，這對我國的糧食安全而言無疑是一種風(fēng)險。

（三）工商資本與農(nóng)業(yè)處于不平等的締約地位

就利益分配機制而言，目前農(nóng)業(yè)投資方與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方之間的利益分配不均是十分嚴(yán)峻的問題。利益是投資商與農(nóng)戶合作的目的，同時也是影響雙方行為的最主要原因。一般而言，合作雙方的利益分配大體遵循雙方認(rèn)可，互惠互利，強化合作，提升投資效率的原則。但是目前市場上對于合作雙方的利益分配缺乏規(guī)則制約，為處于優(yōu)勢方的投資者根據(jù)漏洞掠奪合作成果提供了空間。

1. 投資方與農(nóng)戶合作時，投資方往往更具優(yōu)勢，故而不少投資者憑借自身優(yōu)勢，對農(nóng)戶進行壓迫，雙方簽訂不平等合約，不顧農(nóng)戶意愿，更改流轉(zhuǎn)土地的用途，甚至過分壓低土地流轉(zhuǎn)的價格及削減農(nóng)民工的薪資，這種行為不但會造成國家糧食安全，還會降低農(nóng)民的生活水準(zhǔn)。

2. 一些工商資本方并不直接對土地進行投資，而是作為土地中介，投入大量資金購買土地，在國家頒布惠農(nóng)政策中獲取政策性補貼，其所囤土地并未真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是以另一種形式高價轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣給別的有需要的投資者，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)田的可持續(xù)發(fā)展性。

3. 在目前農(nóng)業(yè)投資合作中，工商投資方并未真正將農(nóng)戶視為平等的合作伙伴，而是將他們作為獲取利益的工具。投資方在合作中有著處于優(yōu)勢的決策能力，而農(nóng)戶則無對等的議價能力，這種關(guān)系顯然有違市場經(jīng)濟規(guī)律。在掠奪性土地經(jīng)營的狀況下，不平等的締約地位不僅造成土地資源的浪費，也使農(nóng)戶喪失對土地耕作持久的創(chuàng)新投入。

（四）政府對工商資本投資的政策指引和監(jiān)管不足

吸引工商資本對農(nóng)業(yè)項目進行投資是政府“招商引資”工作的一個部分，與政府各級部門的績效掛鉤。實踐中，政府部門積極致力于推動工商資本參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的工作，但是卻忽略了實際的效果，往往造成“強數(shù)量弱質(zhì)量”的情況，“招商到位但監(jiān)管不足”的現(xiàn)象也十分嚴(yán)峻。政府將視線聚焦于經(jīng)濟效益的同時，忽視了社會效益與環(huán)境效益均衡發(fā)展。將資本引進農(nóng)業(yè)項目的過程中，投資者對農(nóng)業(yè)基本屬性不了解，投資目的性和有效性均不強，容易出現(xiàn)投資虧損甚至“跑路”情況。比如最近較火的休閑農(nóng)莊、農(nóng)家樂項目，因缺乏地方特色，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，投資與收益難以達(dá)到有效平衡。具體實施過程中，各基層政府為了自身政績，各農(nóng)村組織為了獲得利益，往往違背農(nóng)戶真實意愿，強行推行土地流轉(zhuǎn)，掠奪農(nóng)戶承包租賃權(quán)，造成農(nóng)戶利益損失。這樣的情況下，基層政府也將承擔(dān)一定的風(fēng)險，以政府的公信力和合法性缺失為代價。

三、創(chuàng)新工商資本投資農(nóng)業(yè)模式的構(gòu)建

（一）充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在工商資本投資農(nóng)業(yè)的機制中，明確政府的角色和定位。在平等協(xié)商的前提下，通過與市場主體、社會主體凝聚共識，逐步建立互利互信的溝通協(xié)調(diào)機制。明確政府與市場的邊界，建立基層政府行為約束機制，減少政府的主觀性行為。

在這一過程中，需要政府、市場、社會對公共事務(wù)的管理實現(xiàn)有效分工和合作，需要規(guī)范政府運用公權(quán)力介入微觀市場的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。采取“清單式管理”策略，具體包括權(quán)力清單、負(fù)面清淡、責(zé)任清單，實現(xiàn)地方政府對市場和社會積極、適度、有效的干預(yù)，建立充滿活力的、互動有效的、真正能營造有利于激發(fā)企業(yè)活力的投融資環(huán)境。建立符合地方現(xiàn)狀的權(quán)責(zé)劃分體系，創(chuàng)建行之有效的監(jiān)管與懲罰制度，在法律的框架下充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，在將資本引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的同時，加強對資本投資方的監(jiān)管，建立公平合理的利益分配機制。

（二）增強工商資本投資農(nóng)業(yè)的政策扶持力度

增加制度性保障鼓勵工商資本對農(nóng)業(yè)進行投資。在農(nóng)業(yè)項目引進資本投入的過程中，明確交易過程的原則和形式，能夠最大程度減少合作雙方的利益分配問題。在農(nóng)業(yè)資本市場中，市場失靈的情況十分常見，即農(nóng)業(yè)的投資回報不高，很難吸引投資者的青睞。農(nóng)業(yè)若需獲得足夠的資本投入，僅靠市場化機制是不夠的，必須依賴政策扶植。如提高信貸規(guī)模、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者技術(shù)培訓(xùn)，創(chuàng)建更實用的新型合作模式等，才能從根本上解決農(nóng)業(yè)資源分配不均，效率不高，結(jié)構(gòu)升級難的問題。

（三） 構(gòu)建利益主體訴求和維權(quán)機制

在推動工商資本投資農(nóng)業(yè)的過程中，必須建立訴求維權(quán)與溝通機制?；饫鏇_突方案的制定，既要考慮到投資方所投項目的經(jīng)濟效益，也要注重維護農(nóng)民合理的權(quán)益，明晰利益分配規(guī)則，降低優(yōu)勢方利用政策灰色地帶攫取利益的可能性。同時向農(nóng)戶普及法律常識，提高農(nóng)戶依法維權(quán)的意識，使農(nóng)民都能通過合理的制度維護好自身權(quán)益，實現(xiàn)與投資方有效的利益訴求溝通。

（四）構(gòu)建風(fēng)險防范機制

建立完善的農(nóng)業(yè)風(fēng)險規(guī)避體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供有效的制度保障。創(chuàng)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償基金、擴大政策性保險補償范圍、引入商業(yè)保險形式等，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目解決后顧之憂。具體而言，對農(nóng)業(yè)的風(fēng)險監(jiān)督貫穿于事前、事中和事后三個階段，其中，事前階段主要有：建立健全的投資準(zhǔn)入體系，上限控制制度及申請報備體系等;事中階段則是加強對工商資本方資金與保證金的收繳，并對其履行合約行為與經(jīng)營情況進行監(jiān)督和管理;事后階段則是合作雙方在合約規(guī)定的時間期限之后，監(jiān)督資本方是否有拖欠租賃費，是否存在環(huán)境污染問題或其他破壞農(nóng)民權(quán)益的行為。

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*本文為陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）黨的十九屆四中全會精神研究專項課題“協(xié)商共治視域下推進國家治理能力現(xiàn)代化研究”階段性成果。

【作者單位：陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）】