高科技產(chǎn)業(yè)政策的比較與借鑒

高燦

摘? ? ? ? ? ? 要：隨著高科技產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)問題引起了更多關(guān)注，各個國家對產(chǎn)業(yè)政策界定的模糊性成為各經(jīng)濟(jì)學(xué)者討論與關(guān)注的焦點，本文將從企業(yè)與政府關(guān)系的視角分析與界定各個國家產(chǎn)業(yè)政策，從供給投入政策和需求激勵政策兩個方面對不同國家高科技產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行比較，探索美國、日本和德國三個國家政府在政企關(guān)系中所扮演的角色。

關(guān)鍵詞：高科技產(chǎn)業(yè)政策;創(chuàng)新科技園;產(chǎn)學(xué)研

基金項目：研究和闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題：完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制研究（編號：18VSJ024）;中英發(fā)展知識伙伴關(guān)系項目（編號：CIKD）的支持

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的程度不斷加深，新時代貿(mào)易戰(zhàn)的背后隱藏的是科技之戰(zhàn)，高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為各個國家重點關(guān)注對象，在發(fā)展過程中國家關(guān)于高科技產(chǎn)業(yè)的扶持政策不能忽視，而各國關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有效性的意見不一，這是國際上對產(chǎn)業(yè)政策的概念認(rèn)定的不同所導(dǎo)致的，本文更傾向產(chǎn)業(yè)政策的定義是政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會目的，將特定產(chǎn)業(yè)作為研究對象，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之間資源合理有效的流動與分配，從一定角度上來說是對市場失靈引起的資源配置的無效進(jìn)行政策性的干預(yù)，但是由于各國經(jīng)濟(jì)制度不同，這就直接決定了政策制訂和具體實施的市場邊界的不同。

政府產(chǎn)業(yè)政策的制定可以看作是理性經(jīng)濟(jì)人的結(jié)果，國家或者政府也可以看作是追求利益最大化的單個人。隨著新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，有限經(jīng)濟(jì)人成為研究關(guān)注的核心點，在信息能力水平不足和環(huán)境條件不確定的情況下，政府往往會根據(jù)以往的經(jīng)驗以及其他國家發(fā)展經(jīng)驗進(jìn)行政策的制定。政府產(chǎn)業(yè)政策：一是提供特定的制度安排，這種制度主要是針對本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府所扮演的角色是為市場競爭提供良好公平的秩序;二是政府參與到競爭過程中，通過國有企業(yè)等經(jīng)營國有經(jīng)營主體等手段進(jìn)入市場。至于兩種方式的哪一方面更具備有效性，很難有一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。本文主要分析美國、日本和德國政府在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所扮演的角色，并對這三個國家的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行一定的比較，為探索出一條適合我國發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供文獻(xiàn)支撐。

二、美日德的產(chǎn)業(yè)政策比較

根據(jù)Rothwell和Zegeld等國外學(xué)者的研究表明科技創(chuàng)新政策工具可以分為供給投入政策和需求激勵政策。因此，本文對美國、日本和德國三個國家的高科技產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行比較。

（一）美國產(chǎn)業(yè)政策

第二次世界大戰(zhàn)是美國科技發(fā)展的分水嶺，在一定程度上可以說是美國產(chǎn)業(yè)政策的分水嶺，即制度模式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)折點。該創(chuàng)新點實質(zhì)上是更靈活地利用“產(chǎn)學(xué)研”模式建立政府、企業(yè)和高等院校之間的合作關(guān)系，美國政府在關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的形式上主要強調(diào)“合作”，這其實與命令任務(wù)的性質(zhì)差別較大，將更多的主動權(quán)交給企業(yè)與高等院校，企業(yè)和高等院?？梢愿鶕?jù)自己的特點來計劃研發(fā)項目。美國的128公路模式、硅谷模式和曼哈頓模式的創(chuàng)新科技園是較為典型的存在，但是它們的主導(dǎo)者的性質(zhì)存在較大的差異，硅谷模式的主導(dǎo)者是企業(yè)，而128公路和曼哈頓模式更偏向于政府主導(dǎo)，體現(xiàn)了社會等級關(guān)系。本文主要對以政府為主導(dǎo)的創(chuàng)新科技園進(jìn)行了研究，128公路地區(qū)的發(fā)展得益于第二次世界大戰(zhàn)，可以說是美國政府在軍事方面的訂貨采購促進(jìn)了128公路地區(qū)迅速發(fā)展。相對于128公路模式，曼哈頓模式并不是受到國防投資的扶持，而是二戰(zhàn)結(jié)束后美國政府主導(dǎo)開啟的科技戰(zhàn)略計劃，從上而下地進(jìn)行高科技產(chǎn)業(yè)的推動和改革。

美國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功得益于政府提供的服務(wù)，在供給投入政策中，首先，美國政府不斷地增加投入研發(fā)資金的比例，擴寬支持研發(fā)領(lǐng)域的深度和廣度。其次，美國歷屆政府不定期修改稅收優(yōu)惠政策，政策整體力度和門檻不斷的增強。最后，通過其他的政策工具扶持，例如，創(chuàng)新人才的引進(jìn)與培育、放寬技術(shù)移民的配額限制等等。在需求激勵政策中，美國政府通過采購創(chuàng)新產(chǎn)品或者是對其進(jìn)行價格方面的補貼，在產(chǎn)品市場化階段利用政策工具來拉動高科技產(chǎn)品的有效需求，幫助企業(yè)尋找生存與發(fā)展空間。有學(xué)者指出實際上推動美國科學(xué)技術(shù)有所發(fā)展的是訂貨與采購政策，通過這兩種方式從根本上促進(jìn)核心技術(shù)的創(chuàng)新以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)價值鏈高端的建立，這也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵點。美國的采購政策大部分運用在軍事領(lǐng)域的創(chuàng)新培養(yǎng)發(fā)展上，主要原因是軍事科技在經(jīng)濟(jì)上面所體現(xiàn)的無風(fēng)險性。對于美國政府而言，提升國際競爭力重要的方法是提高國防力量，大規(guī)模研發(fā)顛覆性軍用類的創(chuàng)新產(chǎn)品和新技術(shù)成了關(guān)鍵，但這些產(chǎn)品和技術(shù)在進(jìn)入商用市場初期時欠缺一些條件，正是政府采購為這些軍用類創(chuàng)新產(chǎn)品提供了有保證的初始市場和技術(shù)試錯的機會，并在規(guī)模擴大階段，幫助其獲取更多社會資金的支持等。

（二）日本產(chǎn)業(yè)政策

從二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)衰落，到20世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)繁榮復(fù)蘇，日本政府堅持市場機制存在著一定的缺陷，而產(chǎn)業(yè)政策在一定程度上彌補市場在資源配置上的缺陷，政府對經(jīng)濟(jì)的適當(dāng)且有效地干預(yù)，這成了戰(zhàn)后日本發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要選擇。許多日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為是日本有效的產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日本產(chǎn)業(yè)政策的有效在于不同階段實施不同的產(chǎn)業(yè)政策。

日本產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展與實施都具有較長的歷史，在供給投入政策方面，日本政府選擇企業(yè)實力發(fā)展薄弱階段采用直接投資的方式投入一定的研發(fā)資金，其次利用長期低利率貸款以及減免稅收政策間接扶持中小企業(yè)。除此之外，日本政府為了更好地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)設(shè)立了分階段、分層次的稅收政策，比如規(guī)定如果企業(yè)能研發(fā)出新產(chǎn)品和新技術(shù)（以能應(yīng)用于市場為基準(zhǔn)）將獲得25%的稅收優(yōu)惠。而需求激勵政策是應(yīng)用在產(chǎn)品市場化的階段，主要的形式是政府采購和擴大內(nèi)需。日本政府的采購一般通過訂貨采購以及委托代理機制，采購合同中規(guī)定產(chǎn)品的主要技術(shù)性能和指標(biāo)，企業(yè)會根據(jù)合同中的指標(biāo)確定研發(fā)方向，減少企業(yè)的風(fēng)險和盲目性。而且日本政府明文規(guī)定，與政府系統(tǒng)有關(guān)的部門所使用電子產(chǎn)品必須首先采用國產(chǎn)產(chǎn)品，若購買國外電子產(chǎn)品將面臨冗雜煩瑣的審核。但由于投標(biāo)量過大，部分新型產(chǎn)品和技術(shù)不被采用，政府將會采取價格補貼的方式將新產(chǎn)品推向市場。隨著產(chǎn)品和技術(shù)得到認(rèn)可，中小企業(yè)的規(guī)模擴大，市場份額比重的上升，企業(yè)會選擇交付補助金和保險金或者會采用出資金建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施和參與公益活動等形式回饋政府初期的幫助。

日本政府主導(dǎo)型控制企業(yè)模式較為突出，但是不存在等級的差別，只是通過行政手段對企業(yè)活動進(jìn)行指導(dǎo)，例如在面對其他國家的高新技術(shù)戰(zhàn)略計劃，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省提出第四次產(chǎn)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能，但提出時間較晚并且存在很多問題，需要政府制定更科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策來扶持，日本政府就啟動“登月型研發(fā)制度”作為輔助政策起到良好鋪墊效果，與以往項目不同的是，該政策旨在發(fā)展具有“突破性”和“爆炸性”的創(chuàng)新項目。但是政府的過多干預(yù)也引起政府官員的尋租行為，日本政府對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持逐漸從政府指導(dǎo)控制逐漸轉(zhuǎn)換成“產(chǎn)學(xué)研”一體化模式，充分利用高等學(xué)府的人力資源開發(fā)新技術(shù)和新產(chǎn)品的研究，而不是直接干預(yù)企業(yè)活動。

（三）德國產(chǎn)業(yè)政策

德國起初沒有采取國家直接干預(yù)的形式，而是通過社會合作主義協(xié)商干預(yù)。德國政府堅持科技立國的指導(dǎo)理念，將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展作為重點發(fā)展對象，在供給政策方面，財政部每年都會調(diào)整本年度的學(xué)術(shù)支出的財政預(yù)算，而聯(lián)邦資助主要用于民用研究和軍用研究兩大領(lǐng)域，從投入資金的數(shù)額比較來看，民用研究占投資總額度比例較大，而德國政府投資方向是時間長、風(fēng)險性大的基礎(chǔ)研究，規(guī)避了民間投資的風(fēng)險性。除此之外，德國政府為科技研發(fā)建立專門的基金平臺，通過公私合營和股權(quán)投資兩種方式解決高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在初期的發(fā)展問題，各州政府也會根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況對高校和科研機構(gòu)進(jìn)行資助，聯(lián)邦政府和各州政府通過資助高校來推動高校研究所“走出來”創(chuàng)造自己的企業(yè)，高校、企業(yè)以及政府的聯(lián)系日益密切，形成網(wǎng)絡(luò)化。但各政策之間是不存在交叉重疊部分，這說明企業(yè)在初創(chuàng)時期并不會得到雙重的資助。此外，德國政府還設(shè)置風(fēng)險基金，旨在推動技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化，提高中小企業(yè)的市場競爭力。需求政策主要是分為兩部分：政府采購政策和擴大內(nèi)需政策，政府的采購方式有三種，即公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)和談判，公開招標(biāo)是優(yōu)先選擇的采購方式，在歐盟規(guī)定媒體上公布招標(biāo)指令和標(biāo)準(zhǔn)，公共采購指令范圍之外的采購項目是由各級政府規(guī)定，為了保證采購項目的有效進(jìn)行，德國及歐盟政府通過談判最終確定方案提交到供應(yīng)商。

2006年，德國首次以國家層面頒布《德國高科技戰(zhàn)略》，這也意味著德國逐步認(rèn)可產(chǎn)業(yè)政策所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。在政策頒布實施4年后，2010年7月，德國政府頒布了《2020高科技戰(zhàn)略》，不斷地加強產(chǎn)學(xué)研一體化為核心的高科技研發(fā)與轉(zhuǎn)化，加強產(chǎn)學(xué)研的深度和所涉及領(lǐng)域的廣度，加速科技產(chǎn)品成果的轉(zhuǎn)化。產(chǎn)學(xué)研為核心的體系促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，加強了該地區(qū)的競爭與合作，德國政府為了更好地實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，建立中間組織機構(gòu)更好的實現(xiàn)相應(yīng)資源和補助的保障，為本國企業(yè)的科技發(fā)展提供良好的研發(fā)環(huán)境。

三、綜合分析

美日德三個國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策都采用需求政策與供給政策，在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和推向市場這三個階段得到有效運用，主要依靠著各個國家根據(jù)本國國情所制定的相關(guān)環(huán)境政策。供給政策都主要采用了資金的投入與補助、稅收優(yōu)惠政策和人才引進(jìn)政策，在制度創(chuàng)新方面都努力以產(chǎn)學(xué)研一體化為核心加深政府、企業(yè)與高等院校之間的關(guān)系，利用高等學(xué)校的研發(fā)資源優(yōu)勢創(chuàng)新新產(chǎn)品和新技術(shù)，當(dāng)新產(chǎn)品進(jìn)入市場并不斷擴大規(guī)模之后，通過轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)鏈和轉(zhuǎn)讓技術(shù)等形式節(jié)約本國資源來研發(fā)新技術(shù)和新產(chǎn)品。在供給政策方面，三個國家都主張發(fā)展政府采購和擴大內(nèi)需，維護(hù)和鞏固本國企業(yè)的在本國市場壟斷地位。雖然三個國家產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容有一部分是趨同的，但是扶持力度與方向、創(chuàng)新定位和目的本質(zhì)是完全不同的。

美國、日本和德國均是注重高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的發(fā)達(dá)國家，美國和德國政府偏向于間接干預(yù)，但是日本政府干預(yù)性更強，并且所干預(yù)的深度與廣度更加完整。首先，在涉獵高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)廣度上，德國是在發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的同時，保留了傳統(tǒng)企業(yè)，不斷提高傳統(tǒng)企業(yè)的科技水平的發(fā)展，比如德國的制造業(yè)，隨著科技是第一生產(chǎn)力概念的深入，德國的制造業(yè)所占比重依然沒有下降，而是在這基礎(chǔ)上促進(jìn)其他高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步入正軌。而美國著重點在于追求高科技新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及高科技新技術(shù)的研發(fā)，尤其是軍用領(lǐng)域的研發(fā)，利用該領(lǐng)域的無風(fēng)險性，著重采購軍用領(lǐng)域相關(guān)的科學(xué)技術(shù)，實質(zhì)上是在發(fā)展國防力量的同時帶動了其他高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著美國制造業(yè)份額的不斷縮減，導(dǎo)致美國貧富兩極分化嚴(yán)重，從而也不能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間資源配置的最優(yōu)。日本在二戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)濟(jì)受挫，注重點在于模仿、吸收和創(chuàng)新已有的高新技術(shù)，在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)選擇方面更具有容納性和開放性，各個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都有所涉及。其次，在創(chuàng)新定位有所不同，美國主要采取的是開創(chuàng)性創(chuàng)新為主導(dǎo)，德國是采取逐漸提升式創(chuàng)新為主導(dǎo)，日本政府是由模仿式創(chuàng)新到追求開創(chuàng)式創(chuàng)新。美國、日本和德國在創(chuàng)新模式形式上基本一致，實質(zhì)上都采用了產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的模式來推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是側(cè)重點不同，美國政府更注重與高等院校和企業(yè)的合作將研發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)交給創(chuàng)新科技園來推動獨立研發(fā)，日本政府建立創(chuàng)新科技園更多是模仿、消化和吸收已有的高新技術(shù)，在此基礎(chǔ)上再次進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，而德國政府在科技園發(fā)展的不同階段實施了不同的科技戰(zhàn)略計劃，有層次的漸進(jìn)式的開展創(chuàng)新活動。

通過綜合比較來看，美國、德國和日本三國政府在高科技產(chǎn)業(yè)化的大背景下都積極實施產(chǎn)業(yè)政策來保證高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而提高本國的國際地位和擁有規(guī)模更大的國際市場。相比之下，日本和德國較為主動地承認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策的有效性，美國政府模糊產(chǎn)業(yè)政策的概念，但其在干預(yù)企業(yè)科技創(chuàng)新方面已經(jīng)形成了完備的體系，這其中最突出的是美國將產(chǎn)業(yè)政策變得法律規(guī)范合理化，在法律的保護(hù)下美國政府干預(yù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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