論政府信息公開規(guī)范的完善

黃佳宇

[中共長春市委黨校（長春市行政學(xué)院）吉林 長春 130103]

法治政府的基本特征之一是公開透明，政府信息公開將權(quán)力置于陽光之下，使權(quán)力能夠接受社會大眾的監(jiān)督，增強(qiáng)了政府的公信力與執(zhí)行力，使國家的治理能力、國家的治理水平得到不斷的提升。在法治社會、法治政府、法治國家的一體化建構(gòu)中，發(fā)揮重要法治示范作用的法治政府，政府的民主、開放、透明、接受社會大眾監(jiān)督，成為法治政府建設(shè)的重要組成部分。政府信息公開及政務(wù)公開，是法治政府建設(shè)的必然要求，也是依法治國、依法行政的必然要求；而社會大眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，亦在政府信息公開的過程中得到了實(shí)現(xiàn)。知情權(quán)是現(xiàn)代法治中“人權(quán)”的重要組成部分，從知情權(quán)行使的角度分析，知情權(quán)的暢通、有效行使，是社會大眾行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的重要前提和法治運(yùn)行起點(diǎn)。以《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）為核心規(guī)范的政府信息公開制度，為社會大眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)提供了必要規(guī)范保障，公權(quán)力與知情權(quán)也在政府信息公開規(guī)范的法治實(shí)踐中，不斷實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與社會大眾知情權(quán)彼此的良性互動，使政府信息公開規(guī)范的制度價(jià)值得以不斷彰顯。

作為政府信息公開重要制度依據(jù)的《信息公開條例》自2008年5月1日開始實(shí)施，在此后的10年間，政府信息公開的法治實(shí)踐依靠政府自上而下地推動，在這一進(jìn)程中，司法審查發(fā)揮著重要的示范指引作用（例如，最高人民法院公布的政府信息公開指導(dǎo)性案例），特別是在某些難點(diǎn)，例如，歷史性信息的公開，內(nèi)部信息的公開，過程性信息的公開，關(guān)涉第三方商業(yè)秘密信息的公開，檔案信息的政府信息公開的過程中，在知情權(quán)行使與個人隱私?jīng)_突等情形中，法院的司法審查（指導(dǎo)性案例）發(fā)揮了非常重要的政府信息公開實(shí)踐指引作用，這也從另一個側(cè)面說明，作為政府信息公開核心規(guī)范的《信息公開條例》，在政府信息公開的實(shí)踐中，確實(shí)表現(xiàn)出了一定程度的“制度不足”。而這10年間，社會大眾對于政府信息公開的訴求發(fā)生了較大變化，例如，如何合理界定政府信息的范圍，如何正確理解和適用“生產(chǎn)、生活與科研”三需要，如何界定豁免公開信息的范圍，即如何界定國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的范圍，如何理解“國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定”的范圍，依申請公開的信息關(guān)涉第三方合法權(quán)益的具體程序，等等，都成了社會大眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。此外，政府信息公開所依托的法治環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，在深入推進(jìn)依法治國的大背景下，法治政府與依法行政也對政府信息公開提出了新的要求。故此，2019年，《信息公開條例》進(jìn)行了較大規(guī)模的修改和完善，充分回應(yīng)社會大眾對于政府信息公開的新訴求，特別是本次修改關(guān)注了政府信息公開中司法審查的作用，體現(xiàn)了作為政府信息公開的核心規(guī)范及對10年間政府信息公開法治運(yùn)行的充分審視與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

2019年，《信息公開條例》完成了大修，其中體現(xiàn)出很多新變化，宏觀上體現(xiàn)出政府信息公開規(guī)范的不斷自我完善與自我發(fā)展，也適應(yīng)了依法治國為法治政府建設(shè)提出的新要求，回應(yīng)了社會對于政府信息公開（包括政務(wù)公開）的重大關(guān)切。

一、重新界定了政府信息的范圍，細(xì)化了公開主體

政府信息公開的對象是政府所掌握的海量化的“政府信息”，政府信息范圍的界定對于有效地實(shí)現(xiàn)《信息公開條例》的立法目的意義重大。修改前后的《信息公開條例》都從制作、獲取并以一定形式記錄或者保存的信息角度界定政府信息的范圍，但二者的規(guī)定發(fā)生了明顯的變化。修改前的《信息公開條例》以行政機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的過程為依據(jù)，修改后的《信息公開條例》則以行政機(jī)關(guān)“履行行政管理職能”的過程為依據(jù)。從概念上理解，“履行職責(zé)”與“履行行政管理職能”的范圍明顯不同。簡而言之，行政機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的范圍一般比“履行行政管理職能”的范圍更為廣，其可能包括行政機(jī)關(guān)在履職中知悉、掌握、形成的例如本機(jī)關(guān)人事信息、本機(jī)關(guān)后勤管理信息、本機(jī)關(guān)內(nèi)部工作流程等，特別是行政機(jī)關(guān)在不同法律關(guān)系中體現(xiàn)的屬性也不盡相同。例如，在單一的民事法律關(guān)系中（諸如，購買辦公設(shè)備等簽訂民事合同的行為），行政機(jī)關(guān)為民事主體；在行政合同或行政協(xié)議（諸如，特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，土地、房屋等征收補(bǔ)償協(xié)議，礦產(chǎn)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議）法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)是具有“行政優(yōu)益權(quán)”的行政主體與民事合同中的民事主體的復(fù)合屬性。行政機(jī)關(guān)所制作、獲取的信息并不都適用《信息公開條例》來公開。修改后的《信息公開條例》，對于政府信息的范圍界定更為準(zhǔn)確，緊扣“行政管理”，不僅便于政府信息公開主體對政府信息范圍的把握，也有助于明晰政府信息公開中，司法審查對于政府信息范圍的界定。

在重新界定了“政府信息”范圍的基礎(chǔ)上，本次修改細(xì)化了政府信息公開的主體：制作政府信息的主體負(fù)責(zé)公開制作的信息；從公民、法人或其他組織獲取并保存政府信息的主體負(fù)責(zé)公開獲取的信息；獲取其他行政機(jī)關(guān)的信息由最初獲取或制作該政府信息的主體負(fù)責(zé)公開；牽頭制作政府信息的主體負(fù)責(zé)在兩個以上行政機(jī)關(guān)共同制作政府信息情況下的信息公開。簡而言之，政府信息公開的主體一般是“誰制作誰公開”“誰獲取誰公開”“誰保存誰公開”“誰牽頭誰公開”。此外，修改后的《信息公開條例》還規(guī)定了派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公開與其行政管理職能有關(guān)的政府信息。

綜上，本次《信息公開條例》在界定“政府信息公開”的范圍上更加明確，使公開主體更加具體。本次修改，在不予公開信息的范圍界定上，依然保留了豁免公開的范圍，即絕對豁免公開的國家秘密，相對豁免公開的商業(yè)秘密與個人隱私，特別是本次修改依然保留了“三安全一穩(wěn)定”（國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定）作為豁免公開信息的法定事由。這也是在重新界定“政府信息”范圍、明晰政府信息公開主體的基礎(chǔ)上，為行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益、豁免公開信息提供的規(guī)范依據(jù)。

二、“三需要”退出歷史舞臺，同時(shí)又規(guī)范了知情權(quán)的行使

政府信息公開的方式包括主動公開與依申請公開；其中主動公開方式中主動公開信息的范圍，本質(zhì)上把握政府信息與社會大眾的重大關(guān)涉，從社會大眾利益調(diào)整、廣泛知曉與廣泛參與為基本列舉，概括了主動公開政府信息的范圍。本次修改對依申請公開的提出做了重大調(diào)整，其中，原《信息公開條例》依申請公開中的“生產(chǎn)、生活、科研”之“三需要”，在本次修改中被刪除。

自2008年《信息公開條例》實(shí)施以來，在政府信息公開的具體實(shí)踐中一直存在這樣的質(zhì)疑，即“生產(chǎn)、生活、科研”的需要是不是依申請人申請公開政府信息的必備條件。換句話說，只有存在“生產(chǎn)、生活、科研”的需要，依申請人方可提出政府信息公開申請；否則，其政府信息公開申請就于法無據(jù)。從政府信息公開主體這一角度考察，“生產(chǎn)、生活、科研”的需要在實(shí)踐中成為不公開政府信息的“規(guī)范依據(jù)”，妨礙了正當(dāng)知情權(quán)的行使。此外，僅從“生產(chǎn)、生活、科研”這三個概念所包括的范圍來看，邊界并不清晰，申請公開主體與政府信息公開主體對“生產(chǎn)、生活、科研”的理解常常不盡相同。申請公開主體的理解往往是開放式的，內(nèi)容極其廣泛，而政府信息公開主體又往往對“三需要”做出“限縮性”的解釋，縮小“三需要”的范圍。以上這種狀況，無疑給規(guī)范概念的具體適用及司法審查帶來了明顯的不確定性。

將“三需要”從《信息公開條例》依申請公開的規(guī)定中刪除，從規(guī)范層面有利于社會大眾知情權(quán)的行使，能夠在規(guī)范層面充分發(fā)揮制度對于社會大眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的保障，避免政府信息公開主體原因“三需要”為限制，不公開政府信息，從而妨礙社會大眾知情權(quán)的行使。

本次《信息公開條例》修改，一方面刪除了“三需要”的規(guī)定，另一方面為了規(guī)范社會大眾知情權(quán)的正當(dāng)行使、減少因?yàn)椤叭枰钡膭h除可能帶來的政府信息公開申請激增，甚至依申請主體非理性的行使知情權(quán)，在這次修改中通過新增條文，加強(qiáng)了對于依申請公開的規(guī)制。這種規(guī)制主要是：其一，賦予政府信息公開主體要求申請主體說明理由的權(quán)力，即如果申請主體提出的政府信息公開申請?jiān)跀?shù)量、頻次上明顯超過合理范圍，可要求其說明申請公開信息的理由，且政府信息公開主體認(rèn)為申請主體的理由不合理的，對其公開申請可不予處理（不予公開）；其二，申請公開主體申請公開政府信息目的是實(shí)現(xiàn)信訪、投訴、舉報(bào)的，政府信息公開主體應(yīng)當(dāng)告知其申請公開政府信息的行為不能按政府信息公開處理，并可以告知其提出的渠道；其三，如果公開出版物，例如，公報(bào)、報(bào)刊、書籍承載申請公開的政府信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)可告知申請主體獲取的途徑。

綜上，《信息公開條例》本次修改在依申請公開的相關(guān)規(guī)定上變化較大：一方面，規(guī)范剔除了長期以來存在頗多爭議，甚至掣肘社會大眾知情權(quán)行使的“三需要”的規(guī)定，暢通了知情權(quán)的“正當(dāng)”行使；另一方面，規(guī)范通過具體的列舉形式實(shí)現(xiàn)了知情權(quán)行使的必要規(guī)制，壓縮了因?yàn)椤叭枰眲h除所造成的知情權(quán)行使的濫用，降低了政府信息公開主體的行政成本?！缎畔⒐_條例》這種“一松一緊”的規(guī)定，適應(yīng)了政府信息公開的實(shí)踐，對于知情權(quán)的行使及政府信息公開的規(guī)范化具有明顯的制度指引作用。

三、明確了關(guān)涉“第三方權(quán)益”政府信息公開的操作方式

政府信息公開的實(shí)踐中存在關(guān)涉“第三方”權(quán)益政府信息如何公開的問題，即申請公開主體申請公開的政府信息，可能關(guān)涉第三方的商業(yè)秘密或者是個人隱私（國家秘密為絕對“豁免公開”的信息），掌握第三方“商業(yè)秘密”或者“個人隱私”信息的公開主體如何合法、合理地公開，在本次修改之前并沒有明確的、具有操作性的規(guī)定。諸如此類的政府信息公開實(shí)踐通過司法審查來具體把握，例如，最高人民法院發(fā)布的政府信息公開指導(dǎo)性案例（具有代表性的是2011年，王某某訴天津和平區(qū)房地產(chǎn)管理局案）。[1]從政府信息公開的司法實(shí)踐來看，這也正是政府信息公開規(guī)范不完善的一種表現(xiàn)。

本次修改，具體規(guī)定了申請信息關(guān)涉第三方合法權(quán)益時(shí)，政府信息公開主體的操作程序：政府信息公開主體應(yīng)“書面”征求第三方意見，并為第三方提出意見規(guī)定了15個工作日的答復(fù)時(shí)限；當(dāng)?shù)谌皆诜ǘㄆ谙迌?nèi)未提出意見，公開與否的權(quán)力歸政府信息公開主體；當(dāng)?shù)谌骄哂泻侠淼牟还_理由時(shí)，政府信息公開主體就不得公開。此外，本次修改中賦予了政府信息公開主體的“利益衡量權(quán)”，即當(dāng)公共利益與第三方權(quán)益發(fā)生沖突且需要公開時(shí)，政府信息公開主體可公開此信息，以維護(hù)社會公共利益，當(dāng)然需要將公開內(nèi)容與理由以書面的形式告知第三方權(quán)益主體。以上修改，在規(guī)范層面解決了實(shí)踐中申請公開信息關(guān)涉第三方權(quán)益的具體操作問題，雖然政府信息公開中的“利益衡量”仍然需要不斷完善，但本次修改為關(guān)涉第三方合法權(quán)益信息的公開提供了必要的制度依據(jù)。

四、創(chuàng)設(shè)了“依申請”向“主動公開”的轉(zhuǎn)化

本次修改出現(xiàn)了“依申請公開”向“主動公開”轉(zhuǎn)化的規(guī)定：其一，對同一行政機(jī)關(guān)不同申請主體提出公開相同政府信息，如果不存在豁免公開的事由，為可公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)可以將該政府信息納入主動公開的范圍；其二，申請人可以依據(jù)主動公開的政府信息性質(zhì)，向行政機(jī)關(guān)提出有關(guān)政府信息納入主動公開范圍的申請，行政機(jī)關(guān)依據(jù)該政府信息是否關(guān)涉公眾利益調(diào)整、是否需要公眾廣泛知曉，是否需要公眾參與決策，判斷該政府信息是否屬于應(yīng)該主動公開的信息范圍，如果屬于主動公開的范圍應(yīng)及時(shí)主動公開該政府信息。

依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化，一方面，有利于提升公眾知情權(quán)行使的效率；另一方面，拓展了主動公開信息的范圍，促進(jìn)了政府信息公開中申請主體與公開主體互動，使政府信息公開的時(shí)效不斷提升。

五、結(jié)語

《信息公開條例》的修改與完善，體現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)對于政府信息公開法治實(shí)踐的充分規(guī)范化回應(yīng)，積極回應(yīng)了社會大眾對于政府信息公開的新需要、新訴求，也回應(yīng)了司法審查對于政府信息公開的司法指引。政府信息公開核心的完善，必將促進(jìn)透明的法治政府建設(shè)，也必將提升國家治理的能力與水平。