IMO與美國的溢油環(huán)境損害評估比較

王志霞，李濤，李魯寧

(交通運輸部水運科學(xué)研究所，北京 100088)

近年來，船舶油污事故頻發(fā)，給海洋環(huán)境及海洋經(jīng)濟帶來了災(zāi)難性后果。我國的污染環(huán)境損害評估剛剛起步，而溢油的環(huán)境損害評估存在與國際慣例接軌的問題。

本文主要研究了國際主流的2個溢油環(huán)境損害評估體系，IMO的《溢油環(huán)境損害評估指南》[1]和美國的基于1990年油污法的自然資源損害評價指導(dǎo)性文件(NRDA)，為我國的溢油環(huán)境損害評估提供參考。

1 IMO指南和NRDA的主要內(nèi)容

國際上有2個著名的油污基金可以用于海上油污環(huán)境損害賠償，其中一個是國際油污基金，基于國際油污賠償公約(1969年民事責(zé)任公約和1992年基金公約)，另一個是美國的超級基金，基于美國油污法(OPA，1990)。

國際油污基金目標(biāo)之一是所有的國家應(yīng)遵循公約的國際規(guī)則和程序，確?！皩τ捎诖耙莩龌蚺欧庞皖愒斐晌廴径馐軗p害的人員給予適當(dāng)?shù)馁r償”。1992年公約對污染損害作出如下定義：“船舶由于溢油或排放造成船舶以外資源的污染損失或損害，不論此種泄漏或排放發(fā)生在何處，只要除了盈利損失以外，此種環(huán)境損害的賠償應(yīng)僅限于實際采取或行將采取的合理措施所產(chǎn)生的費用”。基于這2個公約，國際海事組織(IMO)和UNEP海洋環(huán)境保護(hù)委員會共同制定了IMO/UNEP海洋油泄漏后評估和恢復(fù)環(huán)境損壞指南(修訂案)，以下簡稱(IMO指南)。

IMO指南的目的在于為海洋污染事件的損害評價和海洋環(huán)境的后續(xù)恢復(fù)工作提供戰(zhàn)略性指導(dǎo)。IMO指南含括了重建受損環(huán)境的技術(shù)和改進(jìn)措施，以及這些技術(shù)和措施的使用標(biāo)準(zhǔn)，以確保這些技術(shù)和措施可以成功恢復(fù)受損環(huán)境，為受損環(huán)境的重建工作提供借鑒。評價油污對生物群落和生態(tài)環(huán)境的影響及溢油后的恢復(fù)措施，研究的生態(tài)組分包括海洋哺乳動物、海洋爬行動物、海鳥、魚類、海草、無脊椎動物、浮游生物、巨型海藻、巖石海岸帶、沙灘和淤泥海岸帶、沼澤植物、珊瑚礁、紅樹林。

IMO指南主要內(nèi)容如下。

1)溢油應(yīng)急規(guī)劃。確定高危區(qū)域；高危優(yōu)先區(qū)域的背景值研究；政府機構(gòu)協(xié)調(diào)合作。

2)環(huán)境損害評估。損害風(fēng)險評價，進(jìn)行污染物風(fēng)險評估，分析產(chǎn)生不利影響的可能性；損害評價研究，確定決策標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行損害評價，使用樣地選擇標(biāo)準(zhǔn)和抽樣調(diào)查技術(shù)。

3)重建措施。重建標(biāo)準(zhǔn)：自然恢復(fù)；改進(jìn)措施：生態(tài)和生物控制方法。

美國自然資源損害評價指導(dǎo)性文件是在美國油污法(OPA)的基礎(chǔ)下進(jìn)行編制[2]?；谶@個指導(dǎo)文件政府部門可以對自然資源功能及服務(wù)的損害進(jìn)行評價，恢復(fù)自然資源，鼓勵促進(jìn)公眾參與重建項目進(jìn)程。確認(rèn)及評價具有技術(shù)可行性、操作有效性、成本可控制性的溢油重建技術(shù)和方法，并對濕地、鹽堿灘、紅樹林、淡水濕地、植被床、牡蠣床、珊瑚礁等十幾種水生環(huán)境中每一物種的生態(tài)環(huán)境和生物自然資源(物種種群)進(jìn)行試驗、驗證和評估。評價各項溢油重建措施，制定重建計劃。評價非油類污染事件恢復(fù)工程中的已試驗或即將用到的方法和技術(shù)，從技術(shù)可行性、操作有效性、成本可控制性等角度為溢油事故重建工程提供啟示。評價溢油事故重建工程在受油污影響的生態(tài)環(huán)境中的適用性和可行性。

2 IMO指南與NRDA對比分析

2.1 編制依據(jù)

IMO指南是基于國際油污賠償公約(1992年民事責(zé)任公約和1992年基金公約)，以保證所有的國家應(yīng)始終遵循公約中的國際規(guī)則和程序，確?！皩τ捎诖耙莩龌蚺欧庞皖愒斐晌廴径馐軗p害的人員給予適當(dāng)?shù)馁r償”。

美國自然資源損害評價文件(NRDA)是基于美國油污法(OPA)，依據(jù)OPA條例，政府部門可以對自然資源功能及服務(wù)的損害進(jìn)行評價，恢復(fù)自然資源，鼓勵促進(jìn)公眾參與重建項目進(jìn)程。

2.2 損害定義

IMO指南中沒有對“損害”進(jìn)行定義，但是可以從國際油污基金索賠手冊里闡述的恢復(fù)目標(biāo)中推斷出其含義。即恢復(fù)是指重建一個生物群落，該生物群落可以再現(xiàn)事故發(fā)生時的群落生物特性，且群落的各項機能運轉(zhuǎn)正常，因此，“損害”可以認(rèn)為是“污染導(dǎo)致的生物群落功能異?；蛏锶笔А薄?/p>

美國NRDA中“損害”是指對自然資源服務(wù)及功能產(chǎn)生的可見的或可測量的有害影響，可分為直接損害和間接損害。在OPA條約中，損害指的是對生物相，非活性自然資源(包括休閑用沙灘)，以及服務(wù)功能的負(fù)面影響。損害具體表現(xiàn)為毀滅、損失和效用損失。損害包括自然資源的化學(xué)或物理質(zhì)量、活性(例如直接、間接、延時的或亞致死效應(yīng))。損害包括在以下方面產(chǎn)生的負(fù)面變化：存活，生長或繁殖；健康，生理或生物學(xué)狀況；群落組成；生態(tài)過程和功能；物理或化學(xué)棲息地或結(jié)構(gòu)；對公眾的服務(wù)功能。

IMO指南提出的損害是指污染導(dǎo)致的生物群落功能異?；蛏锶笔?，而美國NRDA包含的范圍非常廣泛，包括非活性自然資源損害，以及自然資源的化學(xué)或物理質(zhì)量下降，也就是說美國的NRDA的損害范圍要遠(yuǎn)大于IMO指南提出的范圍。

2.3 損害評價方法

美國的NRDA中的自然資源損害評估方法包括：①利用文獻(xiàn)資料(主要指過去的歷史案例研究，實驗室研究等的文獻(xiàn)，提供溢油的運動軌跡，以及傷害程度)；②進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查研究；③實驗室研究和模型研究。

IMO指南中提出3種溢油損害評估方法：①比較溢油前后相關(guān)海域中相關(guān)生物資源的數(shù)據(jù)；②比較溢油發(fā)生地的生物資源數(shù)據(jù)與周邊海域數(shù)據(jù)；③分析溢油后一段時間的監(jiān)測數(shù)據(jù)，辨別恢復(fù)過程。

在損害評價方法上的區(qū)別是美國的NRDA認(rèn)為模型研究可行，而在世界大多數(shù)國家目前都認(rèn)為這種方法存在弊端，在目前世界大多數(shù)國家不適用。

2.4 環(huán)境恢復(fù)

IMO指南中提到的“恢復(fù)”與美國NRDA提到的“重建”，在內(nèi)涵上既存在差異，又存在共同點。

2.4.1 美國NRDA中重建的定義

重建是指通過采取一些單項或綜合措施(方案)，對受損自然資源和服務(wù)進(jìn)行重建、復(fù)原、替代，或獲取等價自然資源和服務(wù)。重建工作包括：①初級重建，是指一系列可以將受損自然資源和服務(wù)恢復(fù)至基線狀態(tài)的各項重建措施，包括自然恢復(fù)措施；②補償性重建，是指對從事故發(fā)生之日起至受損自然資源完全恢復(fù)期間的自然資源和服務(wù)臨時性損失進(jìn)行估算和賠償。

2.4.2 IMO指南中恢復(fù)的定義

恢復(fù)是一個自然過程，通過恢復(fù)，海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能可以回到其初始狀態(tài)或相似的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，即使物種組成可能與初始狀態(tài)時不一致。重建是指為了加快恢復(fù)或補救進(jìn)程而設(shè)計的管理措施。通常，重建是指盡力恢復(fù)溢油前的狀態(tài)(或沒有發(fā)生污染事故的情況下，生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài))、恢復(fù)遭受溢油事故損害和滅亡的種群而采取的措施，或替代或替換受損自然資源而采取的措施，或為遭受的損害提供積極的環(huán)境補償而采取的措施。重建措施必須促進(jìn)受損環(huán)境的自然恢復(fù)。生態(tài)可行性和可持續(xù)性操作標(biāo)準(zhǔn)可以有助于確定和執(zhí)行有效的重建措施。

例如,鹽堿灘常用于放牧牲畜。只有在減少或避免鹽堿灘上的這些干擾后，才能加快自然恢復(fù)或重建進(jìn)程。人類活動的減少(漁業(yè)、伐木和其他商業(yè)活動)也會促進(jìn)紅樹林的恢復(fù)或重建。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該在項目前期介入，掌控項目所有權(quán)，從而在促進(jìn)恢復(fù)工作中擁有更大的權(quán)力。只有當(dāng)?shù)鼐用穹e極支持移植重建工作，重建項目才能獲得成功。

NRDA中的恢復(fù)措施是通過工程措施努力使環(huán)境恢復(fù)原貌。對從事故發(fā)生之日起至受損自然資源完全恢復(fù)期間的自然資源和服務(wù)臨時性損失進(jìn)行估算和賠償。

共同點在于都將研究對象分為了生物資源和生態(tài)環(huán)境，包括海洋哺乳動物、海洋爬行動物、海鳥、無脊椎動物、浮油生物、魚類、以及紅樹林生態(tài)系統(tǒng)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)等岸線生態(tài)環(huán)境。也都提出了每種生物資源和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)措施建議。

區(qū)別在于對恢復(fù)的理解，IMO指南提出的是恢復(fù)，使生態(tài)系統(tǒng)能夠回到初始狀態(tài)或相似的狀態(tài)。強調(diào)的是綜合治理和管理，而不是像美國的NRDA通過工程措施完全恢復(fù)原貌，并賠償恢復(fù)期的臨時性損失。

2.5 恢復(fù)措施實行

IMO指南中恢復(fù)措施實行與否，主要看是否滿足油污基金(IOPC)資助標(biāo)準(zhǔn)，如果有基金支持，進(jìn)行恢復(fù)重建，如果沒有，則不進(jìn)行。

在NRDA中，重建規(guī)劃草案終稿交付事故責(zé)任人，由責(zé)任人實施重建工程或為該規(guī)劃的執(zhí)行提供資金支持，由此為損失賠償問題的解決提供一種非訴訟途徑的處理方式。如果責(zé)任人拒絕受理損失賠償要求，OPA條約同意管理者向聯(lián)邦法庭提出民事訴訟，向石油泄漏責(zé)任信托基金爭取一定的撥款。保證恢復(fù)措施的實行。

3 案例研究

IMO指南里提到了著名的Erika溢油事故，1999年12月，Erika裝載了31 000 t重質(zhì)原油在法國布列塔尼沉沒，大約20 000 t貨油泄漏，污染了400 km法國海岸線，海鳥、魚類和潮間帶生物受到了影響?；鹞写蠹s30個研究項目進(jìn)行監(jiān)測，2年后結(jié)果顯示，大約100 000只海鳥(主要是海雀)死亡，但是2年后沒有顯示種群數(shù)量下降；沒有海洋哺乳動物死亡；海膽和其他無脊椎動物大量死亡，但對整體種群和數(shù)量沒有影響；也沒有證據(jù)顯示魚類大量死亡，在一些個體身上出現(xiàn)亞致死效應(yīng)，但沒有結(jié)果顯示對種群有影響。這個案例顯示了IMO指南的評估原則，以種群的長期影響為研究對象。

2010年美國墨西哥灣溢油發(fā)生后，自然資源信托機構(gòu)按照美國自然資源評估指導(dǎo)文件啟動自然資源損害的評估工作[3]。從2011年開始制定恢復(fù)計劃[4]，2016年發(fā)布深水地平線溢油環(huán)境損害評估及恢復(fù)計劃。溢油量約50萬t，估計漂浮溢油歷時113 d，影響范圍11.2萬km2；估計有2～5萬億魚卵和37～68萬億無脊椎動物死亡。鳥類受到損害的總量估計在當(dāng)年和來年有56 100～102 400只鳥類死亡。估計有4 900～7 600成年海龜和55 000～160 000小海龜死亡。海豚種群遭到了嚴(yán)重的損害，種群密度將減少51%～62%，如果沒有恢復(fù)措施，預(yù)計將將花費50年才能恢復(fù)。評估最后提出了恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)水質(zhì)、自然資源繁殖和保護(hù)恢復(fù)娛樂功能的恢復(fù)方案，恢復(fù)方案金額總計80億美金[5]。這個案例也體現(xiàn)了美國自然資源損害評估的方法和原則，以生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境為研究對象進(jìn)行恢復(fù)措施方案的制定。

4 結(jié)論

本文分析論證了IMO指南和美國的基于1990年油污法的自然資源損害評價指導(dǎo)性文件(NRDA)的特點，IMO指南從定義、評估方法和恢復(fù)措施的執(zhí)行方面都有別于美國的NRDA，但從以生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境為研究對象進(jìn)行恢復(fù)措施方案的制定存在共同點。

IMO指南和美國的NRDA兩個指南更注重的是生態(tài)的修復(fù)和恢復(fù)，而不是經(jīng)濟的損失。環(huán)境損害的研究對象關(guān)注的不是個體，而是長期種群和結(jié)構(gòu)數(shù)量的變化，關(guān)注的是生態(tài)系統(tǒng)的變化，而我國自然資源損害評估工作還是以經(jīng)濟損失為主要目標(biāo)，損害評估工作的科學(xué)性有待進(jìn)一步論證。我國船舶溢油損害評估應(yīng)以此為借鑒，以生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境為研究對象進(jìn)行恢復(fù)措施方案的制定，以實現(xiàn)與國際接軌，事故后受損方和責(zé)任方能盡快達(dá)成共識。