會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作若干問(wèn)題的思考

程德元

摘要：隨著《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》出臺(tái)，各級(jí)財(cái)政部門將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作視為落實(shí)全面預(yù)算管理一個(gè)重要環(huán)節(jié)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所在實(shí)施民生工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程存在評(píng)價(jià)重點(diǎn)不夠明確，注重評(píng)價(jià)資料收集，忽視現(xiàn)場(chǎng)勘查、走訪，評(píng)價(jià)工作底稿不規(guī)范，評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有得到有效運(yùn)用等問(wèn)題，影響評(píng)價(jià)工作質(zhì)量和效果，值得思考。

關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)師事務(wù)所;民生工程;績(jī)效評(píng)價(jià);思考

引言

2007 年，安徽省在全國(guó)率先實(shí)施民生工程，至今已有12年時(shí)間，一共實(shí)施了70 多項(xiàng)民生工程，累計(jì)投入財(cái)政性資金7000多億元（不包括地方財(cái)政配套資金），惠及人口達(dá)6000多萬(wàn)人。安徽省民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一階段是探索階段：2011年開始，安徽省財(cái)政廳依托省財(cái)政投資評(píng)審中心對(duì)重大的工程類民生工程項(xiàng)目投資情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的重點(diǎn)包括民生工程項(xiàng)目的手續(xù)是否齊全、工程項(xiàng)目管理是否規(guī)范化、工程項(xiàng)目是否超過(guò)概算規(guī)模、項(xiàng)目資金是否?？顚Ｓ?第二階段是引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)：2013年開始，民生工程項(xiàng)目不斷增多，民生工程類別不僅包括工程類項(xiàng)目，還有各種補(bǔ)助類項(xiàng)目，由省財(cái)政廳牽頭，成立省民生工程績(jī)效考評(píng)小組，每年選取部分重點(diǎn)民生工程項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，績(jī)效考評(píng)小組利用會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)民生工程項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行核查。會(huì)計(jì)師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)對(duì)民生工程項(xiàng)目資金是否到位、資金撥付是否及時(shí)、資金是否?？顚Ｓ?、資金使用是否合法合規(guī)等情況進(jìn)行審核，會(huì)計(jì)師事務(wù)所只需要出具《民生工程項(xiàng)目資金使用情況審核報(bào)告》;第三階段是財(cái)政部門委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)民生工程項(xiàng)目實(shí)施獨(dú)立的績(jī)效評(píng)價(jià)。從2015年開始，安徽省財(cái)政廳將所有省級(jí)民生工程項(xiàng)目納入財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，通過(guò)公開招標(biāo)方式選擇會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所依據(jù)委托內(nèi)容實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作，出具績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果客觀性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。評(píng)價(jià)結(jié)果作為安徽省政府考核地方政府完成民生工程任務(wù)的重要依據(jù)。

會(huì)計(jì)師事務(wù)所在開展民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中存在一些值得思考的問(wèn)題。

一、執(zhí)業(yè)人員將民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)聚焦在：財(cái)政資金到位情況和財(cái)政資金使用合法、合規(guī)性

眾所周知，從事民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)大部分是會(huì)計(jì)師事務(wù)所，審計(jì)業(yè)務(wù)是會(huì)計(jì)師事務(wù)所主業(yè)，執(zhí)業(yè)人員習(xí)慣性地認(rèn)為：財(cái)政部門委托績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)主要針對(duì)財(cái)政資金是否按預(yù)算及時(shí)撥付到位，項(xiàng)目配套資金是否到位，財(cái)政資金是否按規(guī)定用途實(shí)行?？顚Ｓ茫?cái)政資金使用是否存在不合規(guī)、不合法的現(xiàn)象等問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)。大部分執(zhí)業(yè)人員將民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政資金專項(xiàng)審計(jì)混為一談。其實(shí)，民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政資金專項(xiàng)審計(jì)有著本質(zhì)的區(qū)別，執(zhí)業(yè)人員在實(shí)施民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不應(yīng)將財(cái)政資金的使用是否合法、合規(guī)，是否及時(shí)到位作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)在：財(cái)政資金投入是否實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)所設(shè)定的預(yù)期產(chǎn)出，預(yù)期產(chǎn)出包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本是否符合績(jī)效目標(biāo)要求，績(jī)效目標(biāo)所設(shè)定預(yù)期效果是否達(dá)到，預(yù)期效果包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等是否符合績(jī)效目標(biāo)要求，服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿意程度是否符合績(jī)效目標(biāo)要求。民生工程投入財(cái)政性資金的使用應(yīng)當(dāng)合法、合規(guī)，這是保障民生工程績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)控制性手段。有的民生工程投入的財(cái)政性資金合法、合規(guī)的使用，但不一定能實(shí)現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)出、達(dá)到預(yù)期效果，同樣不符合財(cái)政資金投入、產(chǎn)出的效益原則。

二、民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有圍繞項(xiàng)目實(shí)施全生命周期展開

民生工程項(xiàng)目全生命周期包括項(xiàng)目立項(xiàng)、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、資金投入、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、效果考評(píng)，民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)圍繞民生工程全生命周期開展，民生工程績(jī)效指標(biāo)也應(yīng)按照民生工程全生命周期設(shè)置。財(cái)政部和安徽省財(cái)政廳制定《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架》，設(shè)定一級(jí)指標(biāo)是相同的，包括“投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果”四大類指標(biāo)，不同類別的民生工程項(xiàng)目，四大類指標(biāo)賦值是不同的，評(píng)價(jià)重點(diǎn)也不相同，一般情況下，工程類民生工程“過(guò)程、產(chǎn)出”兩類指標(biāo)分值要比補(bǔ)助類民生工程分值高，與此相匹配二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指更細(xì)化、更具體。很顯然，評(píng)價(jià)重點(diǎn)應(yīng)集中在分值高的指標(biāo)上。

績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)人員針對(duì)工程類民生工程評(píng)價(jià)更應(yīng)注重民生工程實(shí)施過(guò)程、產(chǎn)出結(jié)果的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)重點(diǎn)包括民生工程實(shí)施過(guò)程中與工程建造相關(guān)管理制度是否建全，管理制度是否執(zhí)行到位，資金是否及時(shí)到位，資金是否被擠占、挪用、侵占等導(dǎo)致工程無(wú)法按期竣工交付使用或偷工減料導(dǎo)致工程質(zhì)量不過(guò)關(guān)。民生工程“過(guò)程控制”是否有效，直接決定了工程類項(xiàng)目所產(chǎn)出公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、成本的控制是否達(dá)到績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。如果工程類民生工程所產(chǎn)出“公共產(chǎn)品”不能滿足受益對(duì)象的需求，從“效果”評(píng)價(jià)角度看，該項(xiàng)民生工程社會(huì)效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，缺乏經(jīng)濟(jì)性，受益對(duì)象不滿意，這樣的民生工程項(xiàng)目不會(huì)持續(xù)發(fā)揮效益。評(píng)價(jià)人員針對(duì)補(bǔ)助類民生工程評(píng)價(jià)更應(yīng)關(guān)注民生工程產(chǎn)出、結(jié)果的評(píng)價(jià)，換言之，補(bǔ)助類民生工程的補(bǔ)助金額與產(chǎn)出成果和績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度是掛鉤的，一般情況下，“產(chǎn)出、效果”兩類指標(biāo)分值設(shè)置應(yīng)比“投入、過(guò)程”分值高。評(píng)價(jià)人員應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目所產(chǎn)出“公共產(chǎn)品和服務(wù)”數(shù)量、質(zhì)量、成本等指標(biāo);這種產(chǎn)出效果是直接針對(duì)項(xiàng)目的受益對(duì)象，因此，項(xiàng)目直接受益對(duì)象的滿意度績(jī)效指標(biāo)是核心指標(biāo)。

因此，評(píng)價(jià)人員應(yīng)善于總結(jié)民生工程項(xiàng)目全生命周期績(jī)效指標(biāo)內(nèi)在邏輯關(guān)系，這樣容易識(shí)別重要評(píng)價(jià)指標(biāo)和重要評(píng)價(jià)領(lǐng)域，厘清績(jī)效評(píng)價(jià)的思路。

值得一提的是，安徽省實(shí)施的民生工程項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)，有的項(xiàng)目跨期長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，對(duì)于這類民生工程不僅要實(shí)施年度績(jī)效評(píng)價(jià)，還需要對(duì)項(xiàng)目總體績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。如何將民生工程長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)與年度績(jī)效目標(biāo)有機(jī)銜接起來(lái)？又如何將民生工程全生命周期的總體績(jī)效評(píng)價(jià)與年度績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成民生工程績(jī)效動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)而非靜態(tài)評(píng)價(jià)？這是民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)解決的一個(gè)難題。

三、民生工程評(píng)價(jià)工作不應(yīng)停留在紙質(zhì)文件資料查閱，而應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)勘查、原始記錄臺(tái)賬抽查力度

各地財(cái)政部門和民生工程主管部門、實(shí)施單位對(duì)省級(jí)民生工程的績(jī)效評(píng)價(jià)工作高度重視，民生工程實(shí)施單位提供給會(huì)計(jì)師事務(wù)所績(jī)效評(píng)價(jià)的文字材料越來(lái)越完整、齊全，裝訂也越來(lái)越精美。評(píng)價(jià)人員將大量時(shí)間、精力花費(fèi)在項(xiàng)目實(shí)施批準(zhǔn)文件、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、會(huì)議紀(jì)要、項(xiàng)目預(yù)算、資金撥付計(jì)劃、內(nèi)部管理制度、資金收付憑證、原始臺(tái)賬、圖片記錄等書面資料的審閱、核對(duì)上。評(píng)價(jià)人員很少實(shí)地抽查、測(cè)試相關(guān)的內(nèi)部管理制度是否執(zhí)行到位;原始臺(tái)賬記錄與實(shí)際情況是否核對(duì)一致;實(shí)施單位自評(píng)報(bào)告所反映民生工程效果、受益對(duì)象滿意度是否客觀、真實(shí);民生工程中期評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是否整改到位。特別需要指出的是：民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)電話訪問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)走訪、觀察、小組討論等調(diào)查方法獲取民生工程產(chǎn)出效果、受益對(duì)象滿意度的第一手評(píng)價(jià)證據(jù)，評(píng)價(jià)人員只有獲得充分、適當(dāng)?shù)牡谝皇肿C據(jù)，才能找出該項(xiàng)民生工程實(shí)施過(guò)程取得效果，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，得出客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)論。因此，評(píng)價(jià)人員在實(shí)施民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作不能坐在辦公室，僅僅靠查閱相關(guān)書面資料得出評(píng)價(jià)結(jié)論。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)的工作底稿不統(tǒng)一、不規(guī)范，缺乏充分、適當(dāng)?shù)淖C據(jù)支撐評(píng)價(jià)結(jié)論

績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)是會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展的一項(xiàng)新型業(yè)務(wù)，它不同于傳統(tǒng)的審計(jì)，有一套完整的審計(jì)工作底稿。中注協(xié)出臺(tái)了《會(huì)計(jì)師事務(wù)所財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)指引》，該指引只對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的工作底稿定義、種類做了簡(jiǎn)單定義，工作底稿是績(jī)效評(píng)價(jià)中收集和產(chǎn)生的相關(guān)文檔，包括評(píng)價(jià)工作方案、績(jī)效指標(biāo)評(píng)分工作底稿、座談會(huì)和訪談會(huì)議記錄、滿意度測(cè)試匯總底稿、專家意見和建議以及評(píng)價(jià)報(bào)告等，但該指引沒(méi)有規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)操作類底稿格式，以及如何編制績(jī)效評(píng)價(jià)工作底稿。因此，會(huì)計(jì)師事務(wù)所在編制評(píng)價(jià)底稿時(shí)五花八門，沒(méi)有形成較為統(tǒng)一、規(guī)范的評(píng)價(jià)工作底稿。大部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所將民生工程實(shí)施單位提供的各文件、原始臺(tái)賬、會(huì)計(jì)憑證、實(shí)施單位自評(píng)報(bào)告、匯報(bào)、總結(jié)材料、問(wèn)卷調(diào)查表等書面資料作為評(píng)價(jià)工作底稿，缺少能夠支撐評(píng)價(jià)結(jié)論關(guān)鍵性的工作底稿，如：會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作總體方案和具體方案，現(xiàn)場(chǎng)勘察、實(shí)地走訪、抽查核對(duì)的記錄。特別需要指出的是，評(píng)價(jià)人員在填寫《績(jī)效評(píng)價(jià)得分表》中“得、失分依據(jù)和原因”時(shí)，依據(jù)不夠充分，扣分的原因難以讓人心服，隨意性較大，有的扣分原因與相關(guān)證據(jù)材料相互矛盾。

由于會(huì)計(jì)師事務(wù)所在實(shí)施評(píng)價(jià)工作所形成的工作底稿不夠規(guī)范，工作底稿所記錄的評(píng)價(jià)證據(jù)缺乏充分性、適當(dāng)性，難以支撐評(píng)價(jià)結(jié)論，影響了評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量和權(quán)威性，因此，建議中注協(xié)應(yīng)進(jìn)一步完善《會(huì)計(jì)師事務(wù)所財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)指引》，并制定一套統(tǒng)一、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)工作底稿，以提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。

五、民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)得到更加廣泛地運(yùn)用

安徽省政府為了更好推進(jìn)民生工程工作，省政府每年度與地方政府簽訂民生工程完成目標(biāo)考核責(zé)任狀，并將第三方評(píng)價(jià)結(jié)果納入綜合考核指標(biāo)體系。民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果成為考核地方政府責(zé)任目標(biāo)的重要依據(jù)之一，這也體現(xiàn)了民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得到有效的運(yùn)用。但我們也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，表現(xiàn)在：

（1）民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)劣、好壞沒(méi)有與該項(xiàng)目預(yù)算安排、資金撥付直接掛鉤，更沒(méi)有作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，并相應(yīng)增加或核減其以后年度預(yù)算指標(biāo)。評(píng)價(jià)結(jié)果較好的，省民生辦采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)予以表?yè)P(yáng);評(píng)價(jià)結(jié)果未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)并責(zé)令其限期整改。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，在一定范圍內(nèi)公開，接受社會(huì)大眾、新聞媒體、受益對(duì)象公開質(zhì)詢、監(jiān)督。

（3）會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作是否秉持“獨(dú)立、客觀、公正”原則？評(píng)價(jià)結(jié)果是否具有權(quán)威性？也是評(píng)價(jià)結(jié)果是否能夠得到有效運(yùn)用的前提條件，毋庸諱言，會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量、執(zhí)業(yè)水平參差不齊，評(píng)價(jià)結(jié)果不盡如人意，因此，會(huì)計(jì)師事務(wù)所強(qiáng)化執(zhí)業(yè)人員績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)培訓(xùn)，提高執(zhí)業(yè)人員專業(yè)勝任能力，從而提高民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和水平，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更具有權(quán)威性。

結(jié)語(yǔ)

會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)不能就民生工程項(xiàng)目資料開展評(píng)價(jià)工作，應(yīng)當(dāng)注重現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)，抓住評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)，完善評(píng)價(jià)工作底稿，提高民生工程績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用力度。