低丘緩坡空間用途管制措施研究
——以臺(tái)州市仙居縣為例

阮永健,李 云,李 暉,楊 帆,閆 哲

(1.北京林業(yè)大學(xué) 水保學(xué)院,北京 100083；2.北京林業(yè)大學(xué) 水土保持國(guó)家林業(yè)和草原局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100083；3.國(guó)家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院,北京 100714)

0 引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng),城鎮(zhèn)用地需求增大,土地供需日漸緊張。因此,需要采取開源措施增加土地資源的供給,這樣既能增加建設(shè)用地,又能緩和耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾[1]。我國(guó)是一個(gè)多山的國(guó)家,山地丘陵面積為718萬km2,占全國(guó)土地面積的78.4%。低丘緩坡是指海拔300m以下,丘體相對(duì)高差50～150m,坡面坡度15°以下,丘頂混圓,丘間坳溝發(fā)育,是旱地和經(jīng)濟(jì)林、果樹的重要種植地區(qū)[2]。我國(guó)低丘緩坡廣泛分布在東南沿海,浙閩交界的武夷山脈區(qū)域分布最廣。

1965年,我國(guó)開始對(duì)山地進(jìn)行研究,主要研究山地災(zāi)害與地表過程的關(guān)系以及山地環(huán)境,繼而成立山地研究實(shí)驗(yàn)室與野外工作站；1983年,中科院成都地理所(現(xiàn)成都山地所)創(chuàng)辦了《山地研究》的刊物；1985年,中國(guó)科學(xué)院、建設(shè)部批準(zhǔn)成立了山地城鎮(zhèn)與區(qū)域研究中心,并且召開了首屆山地城鎮(zhèn)與建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(huì)；1997年,云南、貴州等地也相繼建立了“山地城鎮(zhèn)與區(qū)域研究中心”的分支機(jī)構(gòu),以更深入地開展山地研究工作。[3]為了探索中國(guó)山地丘陵地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村新居建設(shè)用地的科學(xué)布局,合理利用土地,更有效地保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地,促進(jìn)節(jié)約集約用地,原國(guó)土資源部于2011年底啟動(dòng)低丘緩坡荒灘未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)工作,隨后2012年發(fā)布《關(guān)于低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》(1)國(guó)土資源部.關(guān)于低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見.2012.,在部分省(區(qū))開展低丘緩坡土地開發(fā)利用試點(diǎn)(2)浙江省人民政府.浙江省低丘緩坡重點(diǎn)區(qū)塊開發(fā)規(guī)劃(2010—2020年).2010.。目前,在一些低丘緩坡的試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)取得了初步成效[4]。

浙江麗水素有“九山半水半分田”之稱,是一個(gè)典型的多山地、少平原的城市。在試點(diǎn)工作中,結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點(diǎn),堅(jiān)持低丘緩坡綜合開發(fā)利用及“生態(tài)優(yōu)先、保建并重”原則,扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)各項(xiàng)工作,一舉打破土地空間發(fā)展瓶頸,變資源劣勢(shì)為資源優(yōu)勢(shì),變經(jīng)濟(jì)“后發(fā)”為經(jīng)濟(jì)“前鋒”[5]。貴州仁懷作為著名的中國(guó)酒都,全市山地、丘陵占98.1%,壩地占1.9%,按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建,生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、集中連片布局的原則,避開不利因素,以資源稟賦和生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ),“適宜、適當(dāng)、適度、適用”確定低丘緩坡土地開發(fā)利用的實(shí)施方案,走出一條符合實(shí)際的發(fā)展道路[6]。云南作為全省試點(diǎn)省份,立足于“山地多、平壩少”這一顯著特點(diǎn),以“守住紅線,統(tǒng)籌城鄉(xiāng),城鎮(zhèn)上山,農(nóng)民進(jìn)城”為導(dǎo)向,推動(dòng)云南“保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)”工作取得巨大成效[7]。總體來說,在低丘緩坡區(qū)域堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)”的基本原則,結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件,經(jīng)濟(jì)條件,開展低丘緩坡的綜合利用是落實(shí)合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地基本國(guó)策的有益實(shí)踐[8]。

雖然國(guó)內(nèi)的低丘緩坡開發(fā)利用試點(diǎn)工作已取得初步成效,但是在低丘緩坡空間用途管制方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少,實(shí)踐中存在3方面問題:一是覆蓋不全面?？臻g用途管制未能覆蓋全部國(guó)土空間,使得規(guī)劃約束及用途管控的剛性傳導(dǎo)渠道不暢,難以落地。二是權(quán)責(zé)不清。部門分治、自成體系、交叉重疊、事權(quán)錯(cuò)配,使得上下級(jí)政府權(quán)責(zé)不清晰,地方對(duì)規(guī)劃事權(quán)干預(yù)較多。三是效率不高。分治下的多頭審批方式導(dǎo)致行政效率不高,各類用途管控政策缺乏協(xié)同、差異化的方法[9]。因此,迫切需要對(duì)低丘緩坡空間實(shí)施用途管制,以明確開發(fā)過程中的低丘緩坡土地用途變更規(guī)則和補(bǔ)償措施,有效解決低丘緩坡開發(fā)利用與林地的矛盾、低丘緩坡開發(fā)利用中用地指標(biāo)協(xié)調(diào)困難、低丘緩坡開發(fā)利用時(shí)盲目追求利益破壞生態(tài)等許多開發(fā)利用中的問題,切實(shí)保護(hù)低丘緩坡用地,特別是低丘緩坡開發(fā)中生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境,推動(dòng)低丘緩坡空間合理開發(fā)利用,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)。

本文以浙江省臺(tái)州市仙居縣低丘緩坡空間用途管制實(shí)踐為例,提出低丘緩坡用途管制途徑與措施建議,以期為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)低丘緩坡空間用途管制提供借鑒。

1 仙居縣低丘緩坡資源概況

仙居縣屬浙江省、臺(tái)州市下轄縣,地理坐標(biāo)位于北緯約28.5°～29°,東經(jīng)約120°～121°,境內(nèi)南北直線距離為57.6km,東西直線距離為63.6km。地處浙江東南、臺(tái)州市西部,森林覆蓋率達(dá)77.9%。東連臨海、黃巖,南鄰永嘉縣,西接縉云縣,北靠磐安縣和天臺(tái)縣,是 “ 國(guó)家公園 ”試點(diǎn)縣,臺(tái)州市母親河(永安溪-靈江-椒江)的源頭?？h域面積2 000km2,其中丘陵山地(1 612km2)占全縣80.6%。全縣下轄7個(gè)鎮(zhèn)10個(gè)鄉(xiāng)3個(gè)街道,418個(gè)行政村。

近年來,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,城市擴(kuò)張、工業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求量越來越大,建設(shè)用地規(guī)模逐年增加,耕地后備資源不足,人地矛盾突出。有著“八山一水一分田”之稱的仙居縣,以林地為主體的低丘緩坡土地占有的比重大,低丘緩坡土地占用在全縣耕地開發(fā)、建設(shè)用地中的份額將越來越重。

仙居縣低丘緩坡的定義:海拔低于500m的丘陵區(qū),且坡度在6～25°之間的區(qū)域。采用抽樣調(diào)查和小班調(diào)查相結(jié)合的方法對(duì)仙居縣的低丘緩坡資源進(jìn)行調(diào)查。全縣共布設(shè)2 000個(gè)調(diào)查樣點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果,仙居縣共有低丘緩坡土地面積38 205.79hm2,占土地總面積的19.1%。按土地用途劃分,其中:林地面積28 104.26hm2,占全部低丘緩坡資源的73.6%；建設(shè)用地面積1 300.20hm2,占全部低丘緩坡資源的3.4%；其他地類面積8 801.33hm2,占全部低丘緩坡資源的23%(3)仙居縣人民政府.仙居縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃.2008.。

但是,并非所有低丘緩坡土地均能開發(fā)利用,對(duì)已有的建設(shè)用地必須首先予以扣除,出于國(guó)土生態(tài)安全、糧食生產(chǎn)安全、人民生命財(cái)產(chǎn)安全以及生物多樣性保護(hù)等方面考慮,還必須扣除生態(tài)用地面積、農(nóng)保地面積、特色基地面積、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)面積、有古樹名木或珍貴樹種分布以及生長(zhǎng)茂盛成片的林地面積。因此,在低丘緩坡土地面積中,扣除以下6項(xiàng)面積后余下的部分才有條件允許進(jìn)行開發(fā)利用。1)已有建設(shè)用地；2)現(xiàn)狀耕地；3)規(guī)劃生態(tài)公益林(含風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)(小區(qū))、森林公園)建設(shè)范圍的林地；4)有古樹名木、珍貴樹種分布以及生長(zhǎng)茂盛成片的林地；5)特色經(jīng)濟(jì)林基地；6)地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)。

扣除后可供開發(fā)利用的低丘緩坡資源總量為15 602.37hm2。按坡度進(jìn)行劃分,其中坡度在6～15°之間的占全部低丘緩坡資源的33.3%,為5 200.79hm2；坡度在15～25°之間的占全部低丘緩坡資源的66.7%,為10 401.57hm2。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分結(jié)果如表1所示。

表1 仙居縣可利用低丘緩坡資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布面積Tab.1 Distribution area of towns and villages in Xianju County that can utilize low hill and gentle slope resources

2 仙居縣低丘緩坡空間分區(qū)

在《浙江生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》(4)浙江省人民政府.浙江生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要.2003.中,仙居縣屬于浙中丘陵農(nóng)業(yè)生態(tài)亞區(qū)的括蒼山-大盤山水源涵養(yǎng)與生物多樣性保護(hù)生態(tài)功能區(qū),仙居縣作為“臺(tái)州西部水源涵養(yǎng)與生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)”,是臺(tái)州市重要的生態(tài)功能保障區(qū)?！断删由鷳B(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》(5)仙居縣人民政府.仙居生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃.2008.將全縣分為北部低山丘陵生態(tài)保養(yǎng)區(qū)、中部河谷平原生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展區(qū)、南部低山丘陵水源涵養(yǎng)與生態(tài)旅游發(fā)展區(qū)等三大生態(tài)功能區(qū),全縣生態(tài)環(huán)境功能總體定位為水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)與土壤保持。

結(jié)合《仙居生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》(6)仙居縣人民政府.仙居生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃.2008.,按照生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性,綜合考慮自然資源分布差異與低丘緩坡區(qū)位的關(guān)聯(lián)度,以及資源豐度、人口密度和開發(fā)方式的區(qū)域差異等因素,將仙居縣低丘緩坡資源劃分為北部重要生態(tài)保障圈層、中部重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展圈層、南部生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展圈層。

北部重要生態(tài)保障圈層:將生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感,具有特殊保護(hù)價(jià)值的低丘緩坡資源劃分到生態(tài)保障圈層。該區(qū)域主要包括各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)(含—、二級(jí)保護(hù)區(qū))、風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園的核心保護(hù)區(qū),以及其他有特殊保護(hù)價(jià)值需要特別保護(hù)的區(qū)域。

中部重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展圈層:將生態(tài)服務(wù)功能中等、生態(tài)環(huán)境敏感性輕度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局相對(duì)合理、環(huán)境仍有一定容量、資源較為豐富、經(jīng)濟(jì)功能較強(qiáng)、開發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較深,以及具有發(fā)展?jié)摿Φ牡颓鹁徠沦Y源劃分到生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展圈層。該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀達(dá)到功能區(qū)要求,且有較強(qiáng)的環(huán)境承載力,主要為在城鎮(zhèn)體系和工業(yè)布局規(guī)劃中需要進(jìn)行工業(yè)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)(人口集聚)用地拓展的區(qū)域。

南部生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展圈層:將生態(tài)服務(wù)功能重要、生態(tài)環(huán)境高度敏感,在維持區(qū)域生態(tài)安全中起重要作用的低丘緩坡資源劃分到生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展圈層。該區(qū)域土地利用以農(nóng)地、林地為主,主要為平原向山區(qū)過渡的丘陵、低山區(qū),是仙居縣的生態(tài)屏障,是農(nóng)業(yè)和林業(yè)產(chǎn)品的重要產(chǎn)出區(qū),也是仙居縣主要風(fēng)景旅游名勝區(qū)。

據(jù)此,根據(jù)自然資源分布差異與低丘緩坡區(qū)位的關(guān)聯(lián)度,以資源豐度、人口密度和開發(fā)方式的區(qū)域差異等生態(tài)特征為依據(jù),將全縣低丘緩坡土地劃分為 “三圈層”生態(tài)功能管控區(qū)。

2.1 北部重要生態(tài)保障圈層

該區(qū)域范圍位于永安溪干流以北,包括永安溪以北山區(qū)部分及廣度鄉(xiāng)和萍溪林場(chǎng)全部,主要有橫溪鎮(zhèn)、白塔鎮(zhèn)、埠頭鎮(zhèn)、官路鎖和福應(yīng)街道等鎮(zhèn)(街道)。

該圈層山多田少、交通條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)化水平不高；森林資源以天然次生林與人工林為主,質(zhì)量欠佳,林種、林分結(jié)構(gòu)不合理,水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能不強(qiáng)；山高坡陡,局部區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害隱患較多。

2.2 中部重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展圈層

該區(qū)域主要涉及縣域中心城市(縣城—下各—官路城鎮(zhèn)組群)、縣域副中心城鎮(zhèn)(白塔—田市—晞灘及橫溪—埠頭兩個(gè)城鎮(zhèn)組群),以及各類工業(yè)集聚區(qū)。

該圈層人口密度相對(duì)較大、人類活動(dòng)頻繁、開發(fā)強(qiáng)度較強(qiáng),水土流失在一定程度上存在；由于工業(yè)相對(duì)集中,局部地區(qū)存在一定的污染；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較簿弱,人居環(huán)境還有待改善。

2.3 南部生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展圈層

該區(qū)域除安嶺鄉(xiāng)、溪港鄉(xiāng)、漱山鄉(xiāng)等永安溪上游地區(qū),以及橫溪鎮(zhèn)、幡灘鎮(zhèn)、白塔鎮(zhèn)、田市鎮(zhèn)、下各鎮(zhèn)、步路鄉(xiāng)等永安溪以南山區(qū)部分外,還包括淡竹鄉(xiāng)、上張鄉(xiāng)、朱溪鎮(zhèn)、雙廟鄉(xiāng)、大戰(zhàn)鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)和苗遼林場(chǎng)。

該圈層區(qū)內(nèi):溪流源短流急,自然宿水能力差,汛期常有山洪暴發(fā)；林分質(zhì)量不高,林分結(jié)構(gòu)不合理,闊葉林資源較少,森林生態(tài)功能弱；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中不合理的發(fā)展模式導(dǎo)致坡地、陡坡地開發(fā)過度,森林植被破壞,造成了一定的水土流失。

3 低丘緩坡空間用途分區(qū)管制措施

3.1 北部重要生態(tài)保障圈層管制措施

針對(duì)北部重要生態(tài)保障圈層的特點(diǎn),在該區(qū)域內(nèi):加大生態(tài)公益林的建設(shè)力度,加強(qiáng)森林植被保護(hù),增強(qiáng)水源涵養(yǎng)功能,充分發(fā)揮水系源頭的天然屏障作用；加強(qiáng)林種結(jié)構(gòu)的調(diào)整與小流域綜合治理,發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì),積極合理地開發(fā)綠色有機(jī)食品；發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì),積極發(fā)展森林觀光生態(tài)旅游業(yè)。

該區(qū)域須嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)。如：依法設(shè)立了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)公益林界定區(qū)等具有較大生態(tài)保護(hù)價(jià)值的各類生態(tài)用地,有古樹名木、珍貴樹種分布以及生長(zhǎng)茂盛成片的林地,名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品示范基地,地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū),等等。要落實(shí)耕地紅線,推動(dòng)加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè),嚴(yán)格遵守耕地保護(hù)紅線,保護(hù)永久基本農(nóng)田；強(qiáng)化低丘緩坡土地用途變更立法；嚴(yán)格林地用途管制,要落實(shí)林地生態(tài)紅線,推動(dòng)完善林地政策法規(guī),從嚴(yán)加強(qiáng)林地保護(hù)和管理,以嚴(yán)禁擅自改變林地性質(zhì)和范圍為核心,嚴(yán)格落實(shí)林地用途管制。

3.2 中部重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展圈層管制措施

針對(duì)中部重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展圈層的特點(diǎn),在該區(qū)域內(nèi):加強(qiáng)區(qū)內(nèi)污染綜合治理,加快城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境,推動(dòng)工業(yè)、人口適度聚集,帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展；積極培育特色產(chǎn)業(yè)和發(fā)展名、特、優(yōu)品牌產(chǎn)品,做好無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品的質(zhì)量認(rèn)證和開發(fā)；進(jìn)一步設(shè)立環(huán)城生態(tài)帶及永安溪沿岸生態(tài)保護(hù)帶,結(jié)合自然山體、公園、景觀綠地和開敞農(nóng)田構(gòu)筑環(huán)城生態(tài)帶,建設(shè)縣城生態(tài)屏障,凈化城市生態(tài)環(huán)境,增強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,維護(hù)城市生態(tài)安全。

堅(jiān)持做好開發(fā)前的基礎(chǔ)工作。包括做好水土流失評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和環(huán)境質(zhì)量影響評(píng)價(jià)等工作,把前期工作落實(shí)到低丘緩坡開發(fā)利用的設(shè)計(jì)方案中。

3.3 南部生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展圈層管制措施

針對(duì)南部生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展圈層的特點(diǎn),在該區(qū)域內(nèi):以涵養(yǎng)水源、保持水土和保護(hù)生物多樣性為重點(diǎn),大力建設(shè)水源涵養(yǎng)林、水土保持林、景觀林等生態(tài)公益林,保護(hù)水源地森林植被；加強(qiáng)水土流失治理和水土保持的預(yù)防與監(jiān)督,加大退耕還林、封山造林及坡耕地改造,遏制水土流失；積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),大力開發(fā)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品和特色森林食品；加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),大力開發(fā)旅游資源,倡導(dǎo)生態(tài)旅游,把生態(tài)旅游發(fā)展為區(qū)域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

該區(qū)域以生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,嚴(yán)格限制工業(yè)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模,禁止高污染工業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)。

4 低丘緩坡空間用途管制建議

仙居縣在低丘緩坡資源開發(fā)利用中,根據(jù)“保護(hù),開發(fā),利用”的原則,將低丘緩坡資源劃分為北部重要生態(tài)保障圈層、中部重點(diǎn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展圈層和南部生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展圈層,即“三圈層”生態(tài)功能區(qū)來進(jìn)行分區(qū)管制,為低丘緩坡資源可持續(xù)利用,經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障。

就我國(guó)而言,低丘緩坡區(qū)域通常是生態(tài)敏感區(qū)、自然災(zāi)害易發(fā)地段,開發(fā)利用存在一定的風(fēng)險(xiǎn),要始終堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)的基本原則,落實(shí)低丘緩坡空間的用途管制制度,促使低丘緩坡資源開發(fā)利用更加合理有序[10]。

第一,做好開發(fā)前期基礎(chǔ)工作。主要包括做好水土流失評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和環(huán)境質(zhì)量影響評(píng)價(jià)等工作,特別是應(yīng)將防止水土流失、確保一定的耕作層,以及地力培育等方面的措施和要求嚴(yán)格落實(shí)到低丘緩坡綜合開發(fā)利用的設(shè)計(jì)方案中,以確保開發(fā)利用的合理性,確保區(qū)域生態(tài)安全。

第二,嚴(yán)守耕地紅線。在低丘緩坡耕地空間用途管制中,要落實(shí)耕地紅線,推動(dòng)加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè),嚴(yán)格遵守耕地保護(hù)紅線,保護(hù)永久基本農(nóng)田。對(duì)低丘緩坡綜合開發(fā)利用中涉及的零星基本農(nóng)田,因國(guó)家交通、能源、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目需要占用的,應(yīng)按法律程序依法上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；規(guī)劃開墾成耕地且沒有改變土地用途的,開墾成的耕地應(yīng)繼續(xù)劃為基本農(nóng)田；規(guī)劃成建設(shè)用地的,先易地開墾好質(zhì)量相當(dāng)、數(shù)量相等的基本農(nóng)田,然后在下一輪規(guī)劃修編時(shí)依法進(jìn)行調(diào)整。

第三,嚴(yán)格林地用途管制。在低丘緩坡林地空間用途管制中,要落實(shí)林地生態(tài)紅線,推動(dòng)完善林地政策法規(guī),從嚴(yán)加強(qiáng)林地保護(hù)和管理,以嚴(yán)禁擅自改變林地性質(zhì)和范圍為核心,嚴(yán)格落實(shí)林地用途管制:嚴(yán)格限制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地,臨時(shí)用地期滿后恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件；禁止在自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國(guó)有林場(chǎng)、濕地公園等范圍內(nèi)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)、進(jìn)行房地產(chǎn)等商業(yè)性開發(fā)行為,嚴(yán)守林地生態(tài)紅線。始終堅(jiān)持合理開發(fā)利用,摒棄犧牲生態(tài)環(huán)境來達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不正確發(fā)展方式。

第四,落實(shí)建設(shè)用地空間管制。在低丘緩坡建設(shè)用地空間用途管制中,應(yīng)科學(xué)開發(fā),合理利用,明確實(shí)行分區(qū)管制是實(shí)行低丘緩坡土地用途管制的正確選擇。實(shí)行分區(qū)用途管制,可以根據(jù)各個(gè)分區(qū)的特點(diǎn)制定不同的管控政策,因地制宜,合理利用,在保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不降低的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。