淺談水行政執(zhí)法和水利工程保護(hù)

孫小雄

（蘇州市水利工程管理處，江蘇 蘇州 215164）

一、從水法律體系及依法行政環(huán)境看水利工程保護(hù)

（一）水法體系與水工程保護(hù)

水法是國(guó)家調(diào)整水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害過(guò)程中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。水法是國(guó)家法律體系的重要組成部分。水法有廣義、狹義之分。狹義的水法僅指2002年8月29日，由九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)，2002年10月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）。它是水事基本法，其法律效力僅在憲法之下。廣義的水法又稱水法規(guī)，是指規(guī)范水事活動(dòng)的法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的總稱 。例如，《中華人民共和國(guó)防洪法》（以下簡(jiǎn)稱《防洪法》）、《中華人民共和國(guó)水土保持法》（以下簡(jiǎn)稱《水土保持法》）、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《河道管理?xiàng)l例》）、《取水許可實(shí)施辦法》《水行政處罰實(shí)施辦法》等，這些可以理解為廣義的水法。為了加強(qiáng)對(duì)水利工程的管理和保護(hù)，《水法》對(duì)水利工程保護(hù)植圍的劃定、占用水利工程的補(bǔ)償、水利工程保護(hù)、保障工程安全、供水水價(jià)和水費(fèi)等水利工程管理和保護(hù)工作做了重要的規(guī)定。其中，水工程及其設(shè)施的保護(hù)主要有四個(gè)方面： 1．水利工程安全保障。單位和個(gè)人有保護(hù)水利工程的義務(wù)，不得侵占、毀壞堤防、護(hù)岸、防汛、水文監(jiān)測(cè)、水文地質(zhì)監(jiān)測(cè)等工程設(shè)施。2．水利工程管理和保護(hù)范圍劃定?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障本行政區(qū)域內(nèi)水利工程，特別是水壩和堤防的安全，限期消除險(xiǎn)情。水行政主管 部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水利工程安全的監(jiān)督管理。在水利工程保護(hù)范圍內(nèi)，禁止從事影響水利工程運(yùn)行和危害水利工程安全的爆破、打井、采石、取土等活動(dòng)。3．國(guó)家對(duì)水利工程實(shí)施保護(hù)。國(guó)家所有的水利工程應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定工程管理和保護(hù)范圍。國(guó)務(wù)院水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)管理的水利工程，由主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)商有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府劃定工程管理和保護(hù)范圍。其他水利工程，應(yīng)當(dāng)按照?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的規(guī)定，劃定工程保護(hù)范圍和保護(hù)職責(zé)。4．規(guī)定水利工程設(shè)施補(bǔ)償制度?！端ā芬?guī)定，在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物，鋪設(shè)跨河管道、電纜，需要擴(kuò)建、改建、拆除或者損壞原有水利工程設(shè)施的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)擴(kuò)建、改建的費(fèi)用和補(bǔ)償損失。

（二）依法行政環(huán)境演變

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，凝結(jié)著人類智慧，為各國(guó)人民所向往和追求。中國(guó)人民正在全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議制定了《中華人民共和國(guó)憲法》，1996年頒布《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，1997年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)，將“依法治國(guó)”確立為治國(guó)基本方略，將“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，并提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大任務(wù)。1999年，將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”載入憲法。2000年，正式發(fā)布《水政監(jiān)察工作章程》。自2004年，將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”載入憲法，印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。2014年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全國(guó)代表大會(huì)，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)依法行政，建設(shè)法治政府做出了全面部署。2020年5月28日通過(guò)《中華人民共和國(guó)民法典》。由此可見(jiàn)，我國(guó)已形成了以憲法為綱，民商法等法律法規(guī)、規(guī)章的法律體系，現(xiàn)在盡管還不能完全稱得上法治社會(huì)，但我們黨有決心在2035年前建設(shè)法治政府、法制社會(huì)，人民有司法公平公正的呼聲，上下一心，依法行政環(huán)境必將大大轉(zhuǎn)好，依法保護(hù)水工程的努力必將結(jié)出碩果。

二、從水行政執(zhí)法實(shí)踐看水利工程保護(hù)的困惑

盡管這些年水利工程管理和水行政執(zhí)法取得了很大進(jìn)步，但在水行政執(zhí)法過(guò)程中依然存在如下問(wèn)題，使執(zhí)法權(quán)威性、有效性增添困惑。

（一）法律法規(guī)尚有不健全的地方

“法有規(guī)定不可為，法無(wú)規(guī)定即自由”，由于一些法律法規(guī)條款采用列舉方式規(guī)定違法現(xiàn)象，很多相似案件不能找到明確法律條款。比如：工程水域釣魚和水下放置蝦籠等行為，在《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》第八條盡管“禁止炸魚、毒魚、電魚行為；禁止在行洪、排澇、送水河道內(nèi)設(shè)置障礙物、魚罾魚籪”，但未明確在其他工程保護(hù)范圍水域上述行為是否違法，試想工程保護(hù)區(qū)域幾十人垂釣肯定影響工程管理秩序，現(xiàn)在不能開(kāi)處罰決定書并沒(méi)收漁具，只能采取公告“工程保護(hù)區(qū)域”，采取口頭警告、勸誡等非正式方式現(xiàn)場(chǎng)阻止。關(guān)于設(shè)置排污口，盡管《水法》第二十八條、三十四條、六十七條有所規(guī)定，但它指向的是飲用水水源地保護(hù)區(qū)、江河湖泊，對(duì)于灘地、陸地卻沒(méi)有明文規(guī)定，而此類行為勉強(qiáng)適用《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》第八條禁止向?yàn)┑嘏欧庞卸居泻ξ鬯囊?guī)定，這種情況其實(shí)說(shuō)泥漿有毒有害倒不見(jiàn)得，至多造成淤積。

（二）執(zhí)法成本高，輕微違法屢禁不止

比如說(shuō)工程區(qū)域釣魚，很多時(shí)候沒(méi)有違法所得，一勸阻即離開(kāi)，由于無(wú)適用法律條款，又不能沒(méi)收漁具，執(zhí)法權(quán)威性受到挑戰(zhàn)而屢禁不止，但相對(duì)于此類輕微違法行為執(zhí)法成本較高。比如《江蘇省水利系統(tǒng)船舶過(guò)閘費(fèi)征收和使用規(guī)定》豁免3噸以下小船收費(fèi)，經(jīng)常出現(xiàn)小船不看交通導(dǎo)向燈、閘門尚未停穩(wěn)進(jìn)閘的危險(xiǎn)動(dòng)作，影響水利工程運(yùn)行安全，由于小船一般為農(nóng)用船或漁船，駕船人員年齡大沒(méi)有駕照，取證存在難點(diǎn)，如何提高執(zhí)法效率是個(gè)問(wèn)題。

（三）違法行為隱蔽，取證困難

建筑工地往往需要地基打樁，因此而造成大量泥漿排放，施工方為了節(jié)約成本，會(huì)把泥漿偷排入下水管道和河道、湖泊，造成局部淤積、水質(zhì)濁度升高，影響水工程通航和行洪。由于是偷排，排污口往往出現(xiàn)在隱蔽的地方或者設(shè)置地下管道等，且大多發(fā)生在深夜，待發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，地基工程也基本完工，很難取證。

（四）多部門管理，執(zhí)法行為受到困擾

就河道偷排和傾倒污水泥土說(shuō)吧，《水法》《水污染防治法》都有規(guī)定，執(zhí)法部門水利局、環(huán)保局都可以管；如果防洪大堤和交通道路結(jié)合的道路，在大堤設(shè)置道路指示牌，道路產(chǎn)權(quán)屬水利部門，但道路管理交通局、城管局都可以管，往往在城管局申請(qǐng)了行政許可，施工方卻未取得當(dāng)?shù)厮块T行政許可，這樣多頭管理，各部門局部利益各自為政，造成執(zhí)法被動(dòng)。

三、從今后水行政執(zhí)法看水利工程保護(hù)的努力方向

根據(jù)以上分析，今后水利工程保護(hù)要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)建設(shè)的要求，水閘工程的公共管理，需要改變傳統(tǒng)社會(huì)強(qiáng)政府、弱（市民）社會(huì)的狀況，以及相應(yīng)的政府凌駕于社會(huì)之上的格局，緊緊抓住依法行政不放松，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；推進(jìn)水行政柔性執(zhí)法；有條件地開(kāi)展多部門聯(lián)合執(zhí)法和集中執(zhí)法，提高工作效率。

（一）著力隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)硬件裝備

一是建立一支專職水政員隊(duì)伍。術(shù)業(yè)有專攻，水政隊(duì)伍需要專職化。根據(jù)水利部《關(guān)于加強(qiáng)水政監(jiān)察規(guī)范建設(shè)的通知》，1995年起，開(kāi)展“八化”規(guī)范化建設(shè)，修訂水政監(jiān)察工作制度。只有建立一支規(guī)范化的隊(duì)伍，才能更高效地發(fā)現(xiàn)和處置各類違法行為。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。采取定期集中學(xué)習(xí)、法制講座、外出學(xué)習(xí)等多種形式，組織開(kāi)展崗前、在崗培訓(xùn)工作。三是配套設(shè)備、設(shè)施，健全執(zhí)法保障。根據(jù)目前執(zhí)法取證難的新特點(diǎn)，在重點(diǎn)區(qū)域增加監(jiān)控設(shè)備，增購(gòu)執(zhí)法記錄儀，完善取證環(huán)節(jié)。四是投保人身意外保險(xiǎn)，消除后顧之憂。為全體水政監(jiān)察員辦理了人身意外傷害保險(xiǎn)，保障執(zhí)法人員人身安全，進(jìn)一步促進(jìn)有效履行執(zhí)法職責(zé)。

（二）堅(jiān)持服務(wù)理念，推行行政指導(dǎo)

為進(jìn)一步改革和創(chuàng)新行政管理方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高行政效能，加快建立服務(wù)型單位步伐，結(jié)合依法行政實(shí)際，立足以人為本，推行行政指導(dǎo)工作。突出依法行政“合法行政、合理行政、高效便民”原則，執(zhí)法方式上以勸勉、指導(dǎo)、協(xié)商為主，為民著想，合作完成涉水建設(shè)項(xiàng)目的行政許可取得、放樣、施工、監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)水政執(zhí)法，維護(hù)合法權(quán)益

通過(guò)日常巡查和專項(xiàng)執(zhí)法相結(jié)合，全面開(kāi)展水政執(zhí)法，遏制水事違法案件的發(fā)生，維護(hù)合法權(quán)益不受侵犯。一是繼續(xù)落實(shí)日常水政巡查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類違法行為。二是開(kāi)展聯(lián)合巡查活動(dòng)。對(duì)于部門交叉的違法行為，要聯(lián)合公安、海事等部門深入一線開(kāi)展調(diào)研，及時(shí)處置和糾正違法行為，樹(shù)立執(zhí)法威嚴(yán)。三是集中處置違法侵權(quán)案件。對(duì)于情節(jié)較嚴(yán)重的，一律嚴(yán)格執(zhí)法程序立案查辦，對(duì)涉嫌違反《治安管理法》等的，移送當(dāng)?shù)毓蔡幹媚酥撂崞鹦淌略V訟。

綜上所述，在建設(shè)法治社會(huì)的大環(huán)境下，水行政執(zhí)法越來(lái)越成為保護(hù)水利工程的重要手段之一，并且在轉(zhuǎn)變公共管理模式上，水行政執(zhí)法正朝著融合社會(huì)利益的協(xié)商共贏的柔性方向發(fā)展，同時(shí)對(duì)于情節(jié)較嚴(yán)重的明知故犯的違法行為，也堅(jiān)決辦案，一查到底，樹(shù)立法律的公正與威嚴(yán)。