基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的公益林縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究
——以怒江傈僳族自治州新增國(guó)家級(jí)公益林為例

羅新萍

(怒江州林業(yè)和草原局，云南 怒江 673199)

1 引言

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要針對(duì)區(qū)域型生態(tài)保護(hù)以及環(huán)境污染防治領(lǐng)域，是一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[1]。通常生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要可分為縱向與橫向兩類，前者是目前較為常見的一種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制種類。縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以中央向地方進(jìn)行財(cái)力轉(zhuǎn)移為特點(diǎn)，是一種實(shí)施方法較為簡(jiǎn)單，作用效果直接的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[2]。通過縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可集中應(yīng)用中央經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使地方政府快速直接地得到公益林規(guī)劃資金，從而高效進(jìn)行給予生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的公益林規(guī)劃工作，達(dá)到迅速完成作業(yè)要求的目的。本次研究主要通過以怒江傈僳族自治州新增國(guó)家級(jí)公益林為例，探析基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的公益林縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行性與有效性。

2 怒江傈僳族自治州自然環(huán)境分析

怒江州是全國(guó)唯一的集邊疆、民族、宗教、貧困、高山峽谷為一體的傈僳族自治州，是我國(guó)傈僳族、怒族和獨(dú)龍族等少數(shù)民族主要聚居區(qū)。怒江州地處滇西北，青藏高原南延部分橫斷山脈縱谷地帶。怒江州屬亞熱帶山地季風(fēng)氣候，受大氣環(huán)流、地形地貌、緯度和海拔的差異影響導(dǎo)致了氣溫差異，南部炎熱，中部溫暖，北部寒冷，立體氣候明顯，地帶性和小區(qū)域性氣候差異較大。在怒江州境內(nèi)江河密集，主要河流有怒江、瀾滄江和獨(dú)龍江。怒江州整體自然資源豐富，森林資源、生物資源均具有較高的保護(hù)價(jià)值。轄區(qū)內(nèi)有大面積的保存完整的原始森林分布，植被類型、物種豐富度和特有化程度居世界大陸區(qū)系首位，同時(shí)，全州已知高等植物有210科、1086屬、4303種，其中被國(guó)家列為重點(diǎn)保護(hù)的珍稀植物有60多種，國(guó)家一、二級(jí)保護(hù)植物24種省級(jí)保護(hù)植物30多種;野生藥材1200多種竹種10屬50種花卉250多種。因此怒江州因其獨(dú)特地理優(yōu)勢(shì)、自然資源優(yōu)勢(shì)等，是我國(guó)較為理想的公益林規(guī)劃地區(qū)。

3 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值公益林概念

3.1 公益林的概念

公益林主要是指為維護(hù)和改善現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境，以保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性作為主要目的，同時(shí)滿足人類社會(huì)的生態(tài)、社會(huì)需求以及可持續(xù)發(fā)展的森林、林木、林地。通常情況下，公益林的建設(shè)主要以各級(jí)人民政府的投入為主。通過事權(quán)等級(jí)劃分，可將公益林分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)。我國(guó)實(shí)施公益林規(guī)劃的主要目的即有效利用我國(guó)自然資源，充分發(fā)揮森林的生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并在不破壞原有農(nóng)林生態(tài)群落的基礎(chǔ)上，達(dá)到生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏，是一種較為科學(xué)、有效的環(huán)境保護(hù)方式[3]。

3.2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值

生態(tài)服務(wù)價(jià)值是指人類直接或者間接從自然生態(tài)系統(tǒng)中得到的利益，其主要包括向經(jīng)濟(jì)社會(huì)輸入有用的物質(zhì)和能量，接受和轉(zhuǎn)化來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的廢棄物，并且直接為人類社會(huì)成員提供服務(wù)。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，自然資源仍然是其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要基礎(chǔ)資源，大部分情況下，一個(gè)國(guó)家對(duì)于自然資源的開采能力即可一定程度上代表該國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有十分重要的地位[4]。此外，生態(tài)服務(wù)價(jià)值不僅作為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際應(yīng)用中，生態(tài)系統(tǒng)將有效改善人類生存環(huán)境，并逐漸緩解由于人類社會(huì)飛速發(fā)展所產(chǎn)生的各種非自然產(chǎn)物，將其逐漸轉(zhuǎn)化，使資源達(dá)到再回收與再利用的目的，提高人類生存質(zhì)量，降低人類對(duì)于自然資源的攫取程度，進(jìn)一步促進(jìn)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

3.3 規(guī)劃生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值公益林的意義

具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的公益林可為現(xiàn)代社會(huì)提供多種資源與幫助，主要包括林木資源、旅游經(jīng)濟(jì)資源、水土保持、環(huán)境凈化、動(dòng)植物保護(hù)等。隨著人類社會(huì)的飛速發(fā)展，自然不可再生資源正不斷減少，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的公益林，對(duì)于人類社會(huì)的持續(xù)發(fā)展有不可替代的重要意義。

4 新增公益林縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的價(jià)值

4.1 新增國(guó)家級(jí)公益林意義

怒江州地處滇西北，屬于我國(guó)“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)。新增怒江州國(guó)家級(jí)公益林，可有效利用公益林的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，調(diào)動(dòng)怒江州經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此達(dá)到通過生態(tài)保護(hù)脫貧，解決怒江州貧困群眾的脫貧問題；同時(shí)，新增國(guó)家級(jí)公益林可進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)怒江州生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性的保護(hù)程度，有利于完善怒江州生態(tài)屏障體系的建設(shè)；此外新增的國(guó)家級(jí)公益林，還將進(jìn)一步改善怒江州林農(nóng)的生活經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，降低國(guó)家級(jí)公益林景觀的破碎程度，提高國(guó)家級(jí)公益林發(fā)揮規(guī)模效益的能力，同時(shí)，有效減少對(duì)怒江州動(dòng)植被的干擾程度，有利于生物多樣性的保護(hù)。

4.2 現(xiàn)有公益林縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制分析

我國(guó)現(xiàn)階段公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多采用縱向支付模式，即在規(guī)劃公益林后，由中央政府自行出資，直接送至省財(cái)政廳，再由省級(jí)部門層層下?lián)堋Ｔ颇鲜〔捎玫氖巧稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償資金按照管護(hù)費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)分離的原則，分別用于公益林的保護(hù)和管理及公益林林權(quán)權(quán)利人的補(bǔ)償，資金使用管理依照《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法》 。此種縱向支付的方式具有簡(jiǎn)單直接的特點(diǎn)，中央可直接對(duì)公益林的建設(shè)與規(guī)劃進(jìn)行控制，從而增加了公益林規(guī)劃的靈活性與有效性。通過縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可有效減少中央與地方政府間的交流過程，使中央可宏觀參與公益林的規(guī)劃與建設(shè)，授權(quán)相關(guān)省級(jí)林草局對(duì)公益林的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行有效監(jiān)管，提高公益林規(guī)劃建設(shè)的效果與效率。同時(shí)，由于中間環(huán)節(jié)的減少，地方政府亦可快速向省級(jí)林草局進(jìn)行反饋，并由省林草局將所有相關(guān)反饋進(jìn)行統(tǒng)一整理，向上級(jí)反饋，有效提升公益林建設(shè)決策的制定效率，進(jìn)一步縮短公益林建設(shè)規(guī)劃的時(shí)間，使地方生態(tài)可更為快速、高效地受到保護(hù)。

4.3 縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用分析

將縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)用于基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的公益林建設(shè)規(guī)劃，可有效發(fā)揮縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的特點(diǎn)，促進(jìn)公益林的高效規(guī)劃建設(shè)。基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的公益林其不僅承載保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的職能，同時(shí)具備調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，提升居民經(jīng)濟(jì)收入，改善生活條件的職能。因此，快速有效完成公益林建設(shè)，對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件改善有較為重要意義。同時(shí)，對(duì)于公益林高效規(guī)劃則提出較高要求。通過縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可使省州縣三級(jí)快速有效得到中央的經(jīng)濟(jì)支持，分擔(dān)公益林規(guī)劃建設(shè)經(jīng)濟(jì)壓力，有效調(diào)動(dòng)省州縣三級(jí)部門工作積極性，促進(jìn)公益林的快速建設(shè)。并且因中央授權(quán)、省級(jí)林草局對(duì)于公益林規(guī)劃建設(shè)的直接監(jiān)管，亦使公益林規(guī)劃有更高效率，有效提高公益林規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量，使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)得到高效保護(hù)的同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，改善居民生活條件與水平，從而充分兌現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值公益林的建設(shè)意義[6]。

4.4 縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)

縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用可有效提高公益林規(guī)劃與建設(shè)進(jìn)度，提升公益林質(zhì)量，是一種高效、實(shí)施簡(jiǎn)單的公益林規(guī)劃方法。通過中央與省級(jí)部門的有效聯(lián)系，將合理有效地對(duì)公益林的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，而通過省級(jí)財(cái)政局對(duì)州級(jí)財(cái)政局進(jìn)行相關(guān)資金調(diào)撥，即保證了中央對(duì)于地方生態(tài)林建設(shè)的整體調(diào)控，亦利用省級(jí)部門的監(jiān)管，提高了對(duì)生態(tài)林建設(shè)規(guī)劃的效率，避免了中央對(duì)地方直接監(jiān)管所產(chǎn)生的一系列問題，在充分保證地方林草局作業(yè)自主性的同時(shí)，提升了中央對(duì)地方的管控力度，進(jìn)一步提升公益林建設(shè)規(guī)劃效率。同時(shí)，通過專門資金監(jiān)管人員，不時(shí)進(jìn)行抽查考核，有效避免管理費(fèi)不合理使用，百姓賬戶未到款情況的發(fā)生。由此可知縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用具有多種顯著特點(diǎn)，包括政府主導(dǎo)，使省級(jí)林草局與州級(jí)林草局密切配合；改善現(xiàn)有管護(hù)方式，明確主體并建立，責(zé)、權(quán)、利相互統(tǒng)一的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。由此有效提升生態(tài)公益補(bǔ)償效果，提升公益林建設(shè)質(zhì)量。鼓勵(lì)全社會(huì)以認(rèn)種、認(rèn)管等方式參與公益林的保護(hù)和管理。鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、單位和個(gè)人按照誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品提供者進(jìn)行補(bǔ)償。

5 結(jié)語(yǔ)

公益林縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是現(xiàn)有較為高效、簡(jiǎn)便的公益林規(guī)劃建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償方式，可有效提升公益林建設(shè)規(guī)劃的效益與科學(xué)性。在實(shí)際應(yīng)用中應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，集中進(jìn)行公益林規(guī)劃，滿足精準(zhǔn)扶貧原則、生態(tài)效益最大化原則、產(chǎn)業(yè)發(fā)展平衡原則，以優(yōu)化公益林規(guī)劃，進(jìn)一步提升公益林的效益。