我國民用無人機制度的弊端與完善路徑

江 昊

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233000)

一、引言

我國無人機的誕生可以追溯至20世紀70年代的“長空”“無偵5”等軍用機型，經過半個多世紀的發(fā)展，對于無人機的認識早已突破最初的低巡航時間、大質量、木質結構等原始概念。伴隨著新一代蓄電池技術及聚合材料的廣泛應用，無人機無論是在續(xù)航時間或是質量上都有了很大提升，無人機的應用也早已從最初的純粹軍用領域快速的向民用領域傾斜。在農業(yè)方面，MG-1SRTK型無人機與MG-1S型無人機于2014年被運用于農藥噴灑與農田測繪等領域。在物流方面，京東無人機物流以陜西、江蘇、青海、海南四地為試點開展的“全球智能供應鏈基礎網絡”構建，標志著我國無人機物流產業(yè)的發(fā)展引領了該行業(yè)的全球發(fā)展趨向。而在民用消費級無人機領域，則是以“大疆”無人機為代表，其無人機產品占據了全球消費級無人機市場份額的70%左右。

雖然我國的無人機產業(yè)已經處于世界先進水平，對行業(yè)的全球標準制定發(fā)揮著重要影響作用，但是在無人機制度的構建方面，我國第一批無人機監(jiān)管法規(guī)頒布后并沒有較好的解決無人機領域所存在的社會問題。究其原因有三個方面：一是無人機作為迅速發(fā)展的新興科技產業(yè)，現行法律體系對其缺乏針對性與系統(tǒng)性的調整規(guī)則。二是無人機使用成本低、對操作者要求相對較低，這使得無人機所有者基數遠遠超過傳統(tǒng)航空業(yè)的飛行器所有者基數，同時其起降條件限制極小、設置與回收速度相對較快，監(jiān)管難度亦隨之增大[1]。三是我國無人機制度的構建一定程度上繼承了傳統(tǒng)航空業(yè)的相關制度，既不能完全滿足無人機的現實制度需要，也未能摒棄傳統(tǒng)航空制度中存在的痼疾。此外，隨著第五代移動通信技術的成熟與商用化推廣，這種超越當前4G信息傳輸技術百倍的蜂窩網絡必定會增強無人機的操控性能與活動半徑，進而對現行無人機法律法規(guī)提出新的挑戰(zhàn)。所以，對于無人機領域的監(jiān)管制度建設，目前世界各國的實踐趨勢已經由傳統(tǒng)航空業(yè)的完全公權力監(jiān)管向著以公權力為主導、以民營企業(yè)參與為輔助的模式發(fā)展，并在監(jiān)管理念上強調科技監(jiān)管、主動監(jiān)管，打破了以往載人航空業(yè)的監(jiān)管模式。本文將通過檢視我國現行無人機制度中存在的弊病，結合國際無人機制度建設經驗，探討在我國國有資源界限、無人機低空航路空域、“空間隱私權”保護[2-3]、私用無人機強制責任險等基礎性制度明確的基礎上，進一步樹立無人機領域的科技監(jiān)管意識，并基于中國無人機運行管理系統(tǒng)(Uav Operate Management System，UOM)提出對無人機制度進行完善的構想。

二、我國民用無人機制度弊病

我國無人機領域的立法活動雖然已經起步，但在無人機領域的立法工作被賦予了“追趕”的任務。2013年頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》標志著我國無人機相關立法的起步，其后，陸續(xù)頒布的《輕小型無人機運行試行規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》以及《民用無人機駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法》等規(guī)則初步構成了我國無人機法規(guī)體系的雛形。但由于通航領域在21世紀前長期處于被嚴格限制狀態(tài)，涉及通航，尤其是低空范疇的法律法規(guī)存在較嚴重的不足。此外，當前無人機的立法工作主要集中在以往存在的無人機管控、運營和空管空防等熱點問題上，并延續(xù)了以往通航法規(guī)的傳統(tǒng)監(jiān)管思路，未能完全適應無人機航空環(huán)境的現實需求。因此，綜合我國現行的無人機監(jiān)管法規(guī)及“意見稿”，我國無人機制度存在的弊病主要有現行法律不完善、監(jiān)管理念與制度落后兩方面。

(一)現行法律不完善

1.缺乏高位階法律

首先，《中國民用航空法》(以下簡稱《民航法》)中，除2018年新增第214條之外，少有涉及無人機的條文，對無人機活動沒有予以規(guī)范。而在《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中，雖然部分條款體現了對無人機的適應性規(guī)定，但其總體立法思路上仍然延續(xù)了《通用航空飛行管制條例》，并將無人機行為的多數問題轉移給了運行管理主體自行評估解決。雖然無人機主要應用于通航領域，無人機經營活動也要求具備通用航空經營許可證，而一般視其為通航范疇，但是較之通用航空，無人機活動具有其自身獨有的特性，并且在其使用、監(jiān)管的諸多方面存在著制度空白[4]。因此，簡單的套用《通用航空飛行管制條例》中的相關制度進行管理并不能滿足無人機產業(yè)的實際需求。

2.地方無人機法規(guī)混亂

以往我國的民用航空業(yè)監(jiān)管是一種垂直性的監(jiān)管，中央部門以中國民航規(guī)章體系為標準(China Civil Aviation Regulations，CCAR)對境內的民航活動進行統(tǒng)一管理，這種監(jiān)管體制是基于傳統(tǒng)民航活動跨行政區(qū)特點考慮的，但是無人機行為迥異于傳統(tǒng)民航活動，具有明顯的“屬地性”特點。一般而言，當前的無人機活動通常不會跨越一個或多個行政區(qū)劃，其活動范圍受限于信號傳輸技術水平，通常局限在起降點周圍數百米范圍內。我國各地方政府針對無人機行為頒布了一系列地方性法規(guī)，但由于受缺乏高位階法律、立法水平參差不齊等因素影響，各地方性法規(guī)之間存在著明顯差異。以廣東省和上海市為對比，廣東省發(fā)布的《關于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》中規(guī)定，大型活動場所、廣場、公園、景點、學校、醫(yī)院等人員密集區(qū)域被劃定為禁飛區(qū)，在禁飛區(qū)內進行的無人機飛行活動將會面臨行政處罰甚至被追究刑事責任；而上海市并沒有對市區(qū)內的無人機活動設置普遍性的禁飛規(guī)定，僅在機場周邊劃定了禁飛區(qū)，限制該范圍內的無人機活動。廣東與上海兩地對無人機行為的監(jiān)管程度存在極大差異，究其根本是由于缺乏高位階法律造成的法規(guī)體系混亂所導致。

3.忽視私權利保護

長久以來，我國對于航空業(yè)的制度設計大多基于公共利益角度考量，缺少對私權利保護的上層設計。這一立法缺陷雖然在傳統(tǒng)航空業(yè)發(fā)展過程中影響微弱，但是隨著無人機等新興產業(yè)的崛起，航空業(yè)與日常生活的空間距離前所未有的貼近，立法中欠缺私權利保護考量的弊病已然浮現。一是空間上國有資源界限延伸對地面上已存的私權利造成的侵犯；二是新興私權利“空間隱私權”無法得到法律保障；三是私用無人機的強制保險制度處于空白狀態(tài)。具體有下述方面內容。

(1)空域權延伸對空間權的侵犯。在無人機活動未成為一個社會性問題之前，我國航空法規(guī)限制了載人飛行器的底高為150米真高，這一最低高度層的設置暫時性的為地面上的私權利與150米以上的國有空域之間提供了緩沖過渡層。但是在無人機問題凸顯后，雖然 《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》(以下簡稱《飛行規(guī)則》)、《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定(試行)》)與《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“意見稿”)都對無人機在低空空域活動的界限范圍作出了一定的明確，使得當前1000米真高以下的低空空域資源被整體性地切割為四部分(見表1)，但是該界限的設置出發(fā)點是為分流無人機活動與傳統(tǒng)航空業(yè)活動而設計的最高120米真高(輕型無人機)，而未涉及無人機活動的底高，也沒有以法律的形式對以往的緩沖層進行延伸，這也就造成了現行法律體系無法回答無人機活動的范圍起始于何處，更無法論證國家空域權對私人空間權限縮之合法性[5]。換言之，以地面不動產為例，因無人機活動范圍底高的法律規(guī)定缺失，地面上的不動產權利人所享有的法定權利可能與《中華人民共和國物權法》之外的其他法律所設定的某一合法權益的空間范圍產生重疊而受到侵犯。與此同時，民航局2019年發(fā)布的《促進民用無人駕駛航空發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》中關于無人機低空公共航路構建的設想則使得這種可能性進一步擴大。

(2)未明確“空間隱私權”。當代科技的不斷進步，對傳統(tǒng)法律上的權利設計提出了新的時代性挑戰(zhàn)，而首當其沖的是空間隱私權。“在無人機社會化應用過程中，從高空視角窺探他人私人空間的活動，正在成為一種廣泛存在卻缺乏明確法律規(guī)制的侵權行為，由此也催生了一種全新的權利類型——空間隱私權”[6]，“空間隱私權的出現，絕不是原有的財產法保護邏輯的自然延伸，而是對法律空間概念的徹底顛覆”[7]。伴隨著無人機產業(yè)的高速發(fā)展，這一概念也開始從研究性領域走向實務領域，相關案例已經悄然出現。然而我國現行法律體系中，關于隱私權保護的條款完全無法適用于無人機侵權行為。例如，憲法第39條和刑法第245條雖然對公民住宅中的隱私權做出了保護，但是無人機行為并不滿足非法侵入住宅罪的客觀構成要件，因為無人機行為人在客觀上并沒有實施任何的侵入住宅行為，其侵權行為在被侵權人住宅之外即可完全實現。

(3)無人機強制保險制度存在缺陷。雖然經營用途的無人機可以適用《民航法》第166條和《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法(暫行)》中關于第三人責任險或責任擔保制度的規(guī)定，但對于非經營用途的無人機尚未建立類似于傳統(tǒng)航空器的強制保險或擔保制度。目前的私用無人機參保多依賴于無人機所有人的主觀認識程度，沒有任何相關法規(guī)對私用無人機強制險明確地給出法律上的責任分配，這就使得無人機侵權行為發(fā)生時，被侵權人的權利保障面臨著潛在的威脅。

(二)監(jiān)管理念與制度落后

我國的無人機監(jiān)管法規(guī)仍然沿襲了通用航空的監(jiān)管思路，過分強調國家公權力對無人機行為進行監(jiān)管，與無人機的實際社會應用的普遍性、分散性情況相違背，這不僅造成了監(jiān)管成本的增加，也使得無人機監(jiān)管制度無法達到其應有的期待效力。綜合“意見稿”與各部現行無人機法規(guī)，我國無人機管理模式落后集中表現于監(jiān)管理念滯后、監(jiān)管權混亂和凈空區(qū)劃分“一刀切”三個方面。

1.監(jiān)管理念滯后

雖然無人機作為通用航空的組成部分理應受到通航法規(guī)的監(jiān)管，但相關監(jiān)管法規(guī)制定之初未能充分考慮到無人機與載人航空之間的差異，過度沿用了部分通航法規(guī)的既往規(guī)定與監(jiān)管模式，著力于無人機的制度監(jiān)管，忽視了對科技監(jiān)管理念的強調?；跓o人機自身人機分離、起降便捷、應用主體廣泛和操作難度較小等特點，制度監(jiān)管在無人機相關問題的治理上往往力不從心，無法達到法規(guī)制定時所預期的社會治理效果。

2.監(jiān)管權混亂

傳統(tǒng)民用航空業(yè)的監(jiān)管是由國家軍委統(tǒng)一調配空域資源，國務院民航部門對全國民航活動進行統(tǒng)一管理，其監(jiān)管權過度集中于軍事部門，使得頂層設計融合度不足，造成空域資源管理的行政效率較低。與此同時，無人機產業(yè)的監(jiān)管主體更為繁多，民航局、空管委、商務部、海關總署、工信部，甚至得到行政授權的民間組織中國飛機所有者與駕駛員協會(Aircraft Owner's and Pilot's Association，AOPA)都對無人機產業(yè)具有監(jiān)管權力。這種監(jiān)管權力的分散，直接導致了各部門之間的權力界限模糊，增加了監(jiān)管過程中出現漏洞的可能性，加大了中央各部委、中央與地方政府間協同管理的負擔[8]。同時，過度分化的無人機領域的行政監(jiān)管權力使得無人機經營企業(yè)及私用無人機持有者在不同的行政機構之間疲于奔波，增大了無人機產業(yè)的隱性成本。

3.機場凈空區(qū)“一刀切”

我國目前所劃定的凈空區(qū)主要集中于民用機場上空，其劃分方法大多為沿跑道中心線向四周延伸X千米橢圓形基礎上附加機場進近，以及離場航線周邊N千米范圍所形成的不規(guī)則限飛空域。以上海浦東國際機場與虹橋國際機場為例，在包含大范圍城市區(qū)域的上空被“一刀切”的劃設為限飛區(qū)。這種規(guī)劃方式一方面在劃分思路上沒有按照民航業(yè)運營的實際需要，過分夸大了運輸機場或通用機場的凈空需求；另一方面在劃分技術手段上欠缺考慮，延續(xù)了傳統(tǒng)航空業(yè)的模式，沒有充分適應新興無人機產業(yè)的現實空域資源需求，分層次的對機場附近的空域資源進行細化區(qū)分，嚴重影響了無人機產業(yè)的良好發(fā)展。目前，歐洲國家已經依靠現有的技術手段對機場凈空區(qū)進行了層次性的劃設，進一步釋放了無人機所賴以生存的低空空域資源。

三、域外無人機制度建設經驗

傳統(tǒng)航空業(yè)的監(jiān)管通常是由一國專門性的航空監(jiān)管行政部門負責，覆蓋了從飛行器適航性認定、飛行人員適飛性認定到飛行活動各部分的管控等所有方面，但無人機產業(yè)的興起對該模式提出了時代性的全新挑戰(zhàn)。面對著人類航空史以來最為復雜的空域環(huán)境、最為龐大的飛行器和飛行人員數量，世界各國航空業(yè)監(jiān)管部門嘗試著以各自不同的方式解決該問題。盡管我們無法從任何一個歷史時期、任何一個國家獲得完備的參考制度體系，但是國際上的一些先進經驗可以為我國的無人機制度建設提供借鑒。

(一)航空業(yè)監(jiān)管制度革新

依據《美國聯邦法規(guī)》，全美的無人機監(jiān)管權屬于交通運輸部(戰(zhàn)時歸屬于國防部)下屬的聯邦航空管理局(Federal Aviation Administration，FAA)。長期以來，FAA對航空活動的監(jiān)管滲透到了航空產業(yè)的各個方面，但其航空領域的權威性地位在無人機興起后首次受到了挑戰(zhàn)。美國眾議院2017年發(fā)布《21世紀航空創(chuàng)新、改革與再授權法案》對空中交通管理系統(tǒng)的監(jiān)管權力提出了以“不損害航空安全的基礎上建立一個更加高效且獨立的、非盈利的公司實體”的再授權思路[9]，這是FAA自20世紀20年代末正式設立以來甚少經歷的權力分割威脅。雖然《21世紀航空創(chuàng)新、改革與再授權法案》對FAA監(jiān)管權所提出的分割后民營化設想最終沒有獲得通過，但是在無人機領域，受此影響卻首次突破了航空業(yè)的純粹國家行政權監(jiān)管這一限制，使得無人機監(jiān)管制度相較于傳統(tǒng)航空業(yè)監(jiān)管制度愈發(fā)“背道而馳”。

這種“背道而馳”具體表現在無人機技術監(jiān)管的思路上，2018年9月5日AirMap被集成到無人機開源地面控制站中，以開源方式對美國航空航天局(National Aeronautics and Space Administration，NASA)所負責的美國無人機交通管理系統(tǒng)項目UTM進行構建并進一步支持了美國無人機系統(tǒng)(Unmanned Aircraft System，UAS)一體化試點項目的運行。AirMap通過開源方式鼓勵全球無人機制造商和軟件開發(fā)商參與到無人機管控體系的構建之中，依靠低空空域情報服務，協助空域管理人員對無人機活動進行科學、高效的管控(見圖1)。另外在2019年，UTM系統(tǒng)已獲準在內華達自治系統(tǒng)研究所、北平原試驗場、弗吉尼亞理工大學和中大西洋航空合作組織等試驗場進行400英尺以下的飛行規(guī)劃、通信、飛機分離和氣象服務；在城市運行方面則委托得克薩斯大學的孤星UAS卓越創(chuàng)新中心進行試驗。以上基于新技術手段下誕生的監(jiān)管模式的探索，表現出美國無人機監(jiān)管活動相較于傳統(tǒng)航空業(yè)監(jiān)管模式的變革，監(jiān)管不再僅僅依靠國家行政機關進行，政府在該監(jiān)管平臺上繼續(xù)扮演空域資源分配者角色的同時，將廣大無人機產業(yè)吸納進入該平臺負責數據交換職能，使無人機產業(yè)參與者成為對接FAA與百萬無人機操作者之間的橋梁。

與美國基于AirMap平臺所架構的無人機交通系統(tǒng)UTM相似，歐盟國家也采用了類似的與傳統(tǒng)航空業(yè)監(jiān)管思路迥異的專門針對無人機產業(yè)的監(jiān)管方式。歐洲航空安全局(European Aviation Safety Agency，EASA)通過歐洲單一天空空中交通管理研究項目(The Single European Sky ATM Research，SESAR)產出U-space，以期對歐盟各國的空域資源進行整合監(jiān)管。SESAR項目致力于在無人機產業(yè)高速發(fā)展的背景下，將日益復雜的歐洲低空空域環(huán)境統(tǒng)一整合到歐洲空域中，為歐洲的低空環(huán)境提供更為高效的監(jiān)管模式。例如在機場周邊的無人機禁飛區(qū)劃設問題上，U-space以一種迥異于我國機場禁飛區(qū)的劃設模式，按照不同距離上的實際空域資源需求為標準，對禁飛區(qū)域進行層次性的劃設。該監(jiān)管模式目前已通過論證試驗階段，計劃于2020年前后由EASA向歐洲議會提出項目管理規(guī)章議案，最終將其以法規(guī)形式確立。

(二)無人機法規(guī)建設

1.無人機法規(guī)構建基礎上的私權利保護

在無人機操作者管理、無人機登記制度、無人機操作規(guī)則和無人機分類等方面，FAA于2015年起草了相關法規(guī)并最終使得美國《聯邦法規(guī)》(Code of Federal Regulations, CFR)第14卷被加以修訂。如CFR14.107要求無人機操作者必須滿足一定的生理、心理及基礎航空學知識條件；規(guī)定了免除登記責任的無人機最小質量限制；限制了無人機作業(yè)的時間、地點、方式；對無人機與載人航空器相遇時的優(yōu)先權進行了設定；對無人機依據質量、用途等條件加以區(qū)分級別，不同等級的無人機設置不同的監(jiān)管要求。而在“空間隱私權”保護這一概念上，出于無人機侵權行為具有地域性特征的考量，美國聯邦政府尚未對其制定法規(guī)予以保護(FAA明確表示只對無人機安全問題進行管控，隱私權問題應當由各州自主管轄)，因而各州已經有所行動。例如弗羅里達州、猶他州和蒙大拿州通常禁止警察使用無人機，除非警方獲得特別緊急司法授權；而在加利福尼亞州審理的Boggs v. Merideth案件中，也開創(chuàng)了該州對于無人機侵入私有住宅上空一定范圍的行為構成侵權的判例。

與美國不同，歐盟則是采取設立無人機專門性法規(guī)的方式對無人機相關制度作出規(guī)定。2019年7月11日，歐盟頒布了“Commission Implementing Regulation (EU)945&947”，這是世界上第一部較為系統(tǒng)的無人機專門性法規(guī)。該法規(guī)不僅涉及當前公認的無人機應當受到嚴格監(jiān)管的無人機操作者資質認定、無人機分類標準、無人機適航性、無人機登記制度和無人機操作規(guī)則等方面，更是在“空間隱私權”保護與私用無人機強制保險制度等問題上取得了突破。在其附錄(3)-(f)部分規(guī)定了普遍性的無人機保險責任原則：若歐盟各成員國提出法律要求，則無人機在UAS運行開始時需有適當的保險，并基于隱私權保護的角度對裝載傳感器的無人機設置了特別限制條款?！稓W洲無人機通用法規(guī)》明確了在無人機產業(yè)高速發(fā)展、無人機活動極其密集的當代社會中，對公民隱私權進行保護以及設定私用無人機強制保險義務的立法思路，但這些先進的立法理念未能在我國民航局的“意見稿”中得到體現。

2.國家空域劃設引申的國有資源空間范圍發(fā)展歷程

在航空業(yè)尚未興起前，歐美法學家普遍贊成法國注釋法學派西諾·達·皮斯托亞的著名觀點：“土地所有者的權利上可達天堂，下可至地獄”。這種觀點在20世紀之前一直在普通法系國家占據著財產法學說的統(tǒng)治地位。在這一時期，國有資源的空間范圍被排除在私有土地的空間范圍之外。但是隨著20世紀之后航空業(yè)的發(fā)展，該觀點的統(tǒng)治地位遭遇了顛覆性的毀滅，美國國會開始針對航空業(yè)發(fā)展的需要，對以往無限延伸的來自地面的私有權利空間給出了立法上的明確限制。國會頒布了1926年的《空中貿易法》，隨后又在1938年的《民用航空法》中對其進行了修訂。該聯邦法律明確授權州際航班在位于或高于最低安全飛行高度的可通航空域內飛行的權利，聯邦監(jiān)管機構隨后定義了可通航空域包括距地面500英尺以上的大多數空域。

與此同時，該時期另一個不可忽視的法律觀點是：1946年Causby v. U.S.一案中，美國最高法院的大法官威廉·道格拉斯指出，盡管ad coelum 在當代社會中無棲可依，法律明確了土地所有者的權利不能無限延伸，但是土地所有者依然應當占有與土地使用緊密相關的空間范圍，對這一類空間侵權的行為與對地表的入侵行為同屬一類。而在美國《侵權法重述第二版》第159條亦對航空器進入私有土地上空緊密相關的空間范圍進行了限制規(guī)定，只有在以下情況，飛機在他人土地上空的飛行活動方能構成侵入：“它進入緊挨著陸地的空域范圍，并且實質上干擾了私有土地權利人使用和享受的土地。”類似于《侵權法重述第二版》對私有土地空間范圍權屬確定的理念，美國CFR.14即Federal Aviation Regulations91.119對飛行器最低安全高度的限制也體現了對該空間范圍私權利的保護。這一時期國有資源的空間范圍雖然得到了擴張，但將其底高延伸范圍規(guī)定在私有土地上空500ft真高層界限以上。不過值得注意的是500ft并不能認為是私有土地的權利空間界限的法定空間上限，而應當被認為是法律為私權利與國有資源之間所設置的緩沖層的上限，實際的空間權上限并未得到明確。

雖然美國國會與政府為解決國有空域范圍與私有土地上空的空間權利延伸范圍取得平衡做出了很多努力，但對于真高500ft以下直到地面的空間范圍的權屬問題，因傳統(tǒng)航空業(yè)對其利用率不高等原因而長期處于擱置狀態(tài)。隨著無人機產業(yè)的快速發(fā)展，超低空空域的使用頻率快速增長，這使得美國國會與政府不得不重新審視這一問題，并對其提出了新時代背景下的解決方案。2012年，聯邦航空局現代化和改革法案提出將無人機融入國家空域系統(tǒng)的構想，在這一背景下，結合上文所介紹的美國UTM交通管理系統(tǒng)和歐洲類似的U-space交通管理平臺中所構建的低空無人機航路模式觀察，目前美歐國家針對該問題的處理方式是在一定限度與范圍內將私權利與國有資源之間的緩沖層進行壓縮，試圖在不否認傳統(tǒng)航空活動底高500ft真高界限的前提下，專門針對無人機飛行需要，設計一套低空無人機公用航路系統(tǒng)。這一航路系統(tǒng)以最小化地損害土地所有者空間權利為代價，在500ft以下劃設了國有空域資源的延伸，該空間范圍內的正常無人機航行活動受到保護，并對私有土地權的空間權利予以排除。但此處需要強調的另一個概念是：在國有超低空無人機專用航路中，對無人機飛越私有土地上方的允許是有針對性和被限制的，其應當僅涉及航路范圍內的正常航行活動，而不是非必要的懸停行為。換言之，地面空間權對空域權的讓渡只存在于正常的無人機“航線”用途上，不包括無人機的其他任何作業(yè)行為。

四、我國民用無人機制度完善路徑

(一)完善法律建設

1.完善上位法建設并為地方立法提供引導

長期以來，由于歷史、政治和社會發(fā)展現實情況等多方面因素影響，我國的《民用航空法》主要圍繞著民用商業(yè)航空展開，對通用航空領域的關注度不足。因此，一方面應當完善現行航空業(yè)最高位階的《民用航空法》中關于無人機活動的原則性條款之架構，促使其為無人機相關制度的立法工作發(fā)揮引領作用；另一方面則應當加快《無人駕駛航空器飛行管理條例》 的制定工作，使其早日由“意見稿”確立為正式性的法律文件。在此基礎上，各地方應以專門性的高位階無人機成文法為依據制定地方性法規(guī)，改變當前制度條件下各地方無人機法規(guī)混亂的局面，為各地方無人機活動提供有序且合理的制度保障。

2.明確國有空域權與地面空間權之范圍界限

綜合上文中我國空域資源劃設與國際上因空域資源劃設所引申的國有資源范圍發(fā)展歷程可以明確：雖然私權利的空間范圍在航空業(yè)出現后應當受到限縮，將其部分讓渡于國有空域資源中，但是這種限縮是有條件和受到限制的。因此，對無人機活動進行立法應當首先解決國有空域資源界限這一問題，并對無人機專有空域性質、范圍與用途作出明確規(guī)定。

(1)在性質上明確無人機航路空域概念，為民航局在《促進民用無人駕駛航空發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》中提出的無人機低空公共航路構建提供基礎性制度支撐。

(2)在空間上對無人機活動所需要的低空范圍給出具體量化界定，對無人機低空航線的底高予以明確。

3.對“空間隱私權”予以確認和保護

隱私權概念雖然為我國學界普遍認同，但在現行法律體系中僅《侵權責任法》等少數法律明確了隱私權的存在。實踐中對隱私權保護多是援引司法解釋或其他制度進行，如2014年《最高人民法院關于審理利用信息網絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》、憲法第39條和刑法第245條。因此，應當在明確隱私權的基礎上進一步確立“空間隱私權”概念，以法律形式構建并完善“空間隱私權”制度是無人機產業(yè)快速發(fā)展背景下所提出的時代要求，能夠為無人機商業(yè)規(guī)?；\行背景下的公民隱私權提供法律層面的保護。同時，應對低空公共航路中的無人機活動進行嚴格限制，禁止任何違規(guī)的，可能侵犯“空間隱私權”的無人機活動，明確該航路僅支持無人機正常的低空航線飛行活動，嚴格限制未被允許的懸停行為。

4.建立私用無人機強制保險制度

參照機動車交強險和經營性無人機的強制責任險的實踐成果制定行政法規(guī)，明確私用無人機強制險投保人范圍、賠償限額、保險責任、投保人義務免除情形等具體規(guī)則，為私用無人機強制保險制度提供法律支撐。同時，無人機強制險的實踐應當充分與2017年生效的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)相結合，《規(guī)定》的生效有助于無人機強制險在“人機分離”的復雜環(huán)境下得以實現；反之，無人機責任強制險的確立亦有利于《規(guī)定》中的實名登記制度的完善，二者可以相輔相成并促進我國無人機法律體系的完善。

(二)革新監(jiān)管理念與監(jiān)管制度

1.樹立科技監(jiān)管意識

雖然相關部門對無人機的監(jiān)管問題頒布了一系列針對性的法律法規(guī)，并嘗試在無人機監(jiān)管領域運用一些新興科技，但是并沒有改變以往民航業(yè)以制度監(jiān)管為主的理念，嚴重忽視了新興無人機產業(yè)監(jiān)管的困難與特殊性。因此，民航局等政府部門可以轉變思路，從下述兩點出發(fā)，重新審視當前航空背景環(huán)境下的無人機監(jiān)管問題。

(1)轉變傳統(tǒng)航空業(yè)法律法規(guī)中對航空活動參與者規(guī)定大量義務性規(guī)則的立法思路，針對無人機活動參與群體龐大的客觀事實，將無人機相關法律制定的工作重心轉向法律技術規(guī)范的制定上(如飛行半徑、限高等無人機出廠標準設置)，通過對無人機產業(yè)源頭的嚴格把控，減少其個體活動中出現違法行為的可能性。

(2)重視研發(fā)和引入高新技術手段對無人機產業(yè)進行主動監(jiān)管。盡管民航局等部門在電子圍欄設置和UOM構建等監(jiān)管手段革新上做出了努力，但并沒有以保障無人機產業(yè)的良性發(fā)展為重點進行考量。以上諸多科技手段的引入都必然對無人機硬件與軟件配套提出一定的要求，這勢必會造成無人機個體成本的提高，進而限制無人機產業(yè)的進一步發(fā)展。因此，民航局等政府部門應當借助高新技術提高自身主動監(jiān)管能力，例如借助無人機遠程ID識別技術或類似于LPR低功率雷達網絡和RF傳感技術等手段，以機場、人口密集區(qū)和其他重點安防區(qū)域為核心，逐步建設一套低空無人機主動監(jiān)管網絡體系，并將該體系納入我國未來的UOM平臺之中，增強主動監(jiān)管無人機活動的能力。

2.基于UOM管理平臺統(tǒng)籌監(jiān)管權

UOM管理平臺不僅僅是一個對無人機空中飛行活動進行監(jiān)管的平臺，更應當是對現有過度分化的無人機監(jiān)管權力進行統(tǒng)籌，提供便捷行政服務的平臺系統(tǒng)。對無人機具有監(jiān)管權的各級行政部門應當在該平臺上實現數據互通，一方面可以強化各部門間的協同管理能力，提高無人機監(jiān)管的行政效率；另一方面能夠減少無人機所有者的支出成本，促進無人機產業(yè)的健康長效發(fā)展。

3.基于UOM管理平臺完善凈空區(qū)劃設方法

根據2019年10月28日民航局所發(fā)布的《對十三屆全國人大二次會議第6389號建議的協辦意見》(以下簡稱《意見》)，我國籌建的類似于美國UTM系統(tǒng)的UOM項目已處于審批立項階段。但就《意見》中所公布的信息而言，雖然提出了在UOM平臺中吸收“商業(yè)云服務，運營人及主要無人機制造商”等社會主體參與，但并沒有提出對以往機場凈空區(qū)劃設方式予以改良。因此，我國的UOM管理平臺建設應充分考慮上述因素，在完善解決無人機監(jiān)管法律領域以往的熱點問題的同時，加強平臺自身科技性建設，依靠UOM平臺對通用機場與運輸機場周邊的空域資源，按照相對機場跑道直線距離、儀表或目視五邊高度需要、相對進近或離場航線所在位置直線距離等因素層次性的進行劃設，進一步釋放低空空域資源，保障無人機產業(yè)的發(fā)展需求。

五、結語

無人機作為一種新興產業(yè)，其制度建設的探索階段必然會存在諸多不足，但這種不足應當及時完善，使之與無人機產業(yè)的快速發(fā)展相適應。我們要積極借鑒國際無人機制度建設的先進經驗，完善法律法規(guī)、革新監(jiān)管模式，以期最終使我國的無人機制度能夠滿足新低空飛行環(huán)境下解決社會矛盾的現實需要，為我國無人機產業(yè)的發(fā)展提供有力的制度支撐。