動(dòng)物防疫條件審查監(jiān)管的理性反思與完善路徑

林志剛，郭曉峰，王彩峰

（1.涿鹿縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局河北張家口 075699；2.張家口市宣化區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)督所河北張家口 075100）

動(dòng)物防疫條件審查是《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（以下簡稱《動(dòng)物防疫法》）設(shè)定的行政許可，《動(dòng)物防疫法》第十九條規(guī)定了各類場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)具備的動(dòng)物防疫條件，第二十條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)辦理動(dòng)物防疫條件合格證和接受監(jiān)督的場(chǎng)所。第七十七條規(guī)定了相應(yīng)法律后果?！秳?dòng)物防疫條件審查辦法》（農(nóng)業(yè)部令2010 年第7 號(hào)）（以下簡稱《辦法》）對(duì)各類場(chǎng)所的動(dòng)物防疫條件進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)法律后果也進(jìn)行了相應(yīng)補(bǔ)充。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)行政許可的監(jiān)督檢查。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，動(dòng)物防疫條件審查、監(jiān)管開始出現(xiàn)新的問題，如與其他法律規(guī)范的配套如何合理銜接，行政監(jiān)管如何有效實(shí)施等問題，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中或難以糾正違法狀態(tài)，或非出于自身原因?qū)е孪鄬?duì)人取得許可后又不符合動(dòng)物防疫條件，甚至動(dòng)物防疫條件監(jiān)管的對(duì)象都難以確定。凡此種種，都急需在法制層面予以解決，以適應(yīng)社會(huì)和畜牧業(yè)的快速發(fā)展。筆者就此做一簡要論述。

1 動(dòng)物防疫條件審查監(jiān)管的理性反思

1.1 行政許可層面

1.1.1 《動(dòng)物防疫法》《辦法》與其它法律法規(guī)銜接不暢《辦法》規(guī)定了各類場(chǎng)所的位置與居民生活區(qū)、生活飲用水源地、學(xué)校、醫(yī)院等公共場(chǎng)所距離的具體標(biāo)準(zhǔn)，但與其他法律法規(guī)不能有效銜接。如城鄉(xiāng)規(guī)劃法沒有將動(dòng)物防疫法規(guī)定的動(dòng)物防疫條件作為必須考慮的因素，或未將《辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)作為考量標(biāo)準(zhǔn)，很多養(yǎng)殖場(chǎng)興建時(shí)取得了《動(dòng)物防疫條件合格證》，但規(guī)劃部門在不滿足動(dòng)物防疫條件規(guī)定的距離內(nèi)批建居民建筑或其他建筑屢有發(fā)生，造成興建時(shí)符合動(dòng)物防疫條件，若干年后不符合動(dòng)物防疫條件的情形。如張家口市某禽業(yè)公司系上世紀(jì)八十年代興建的養(yǎng)禽場(chǎng)，興建并在很長一段時(shí)間都符合動(dòng)物防疫條件，但之后其周邊不斷興建居民建筑和工業(yè)廠房，導(dǎo)致其不符合現(xiàn)行《辦法》的要求，涿鹿縣某養(yǎng)豬場(chǎng)甚至出現(xiàn)居民小區(qū)與養(yǎng)殖場(chǎng)隔墻而建的局面，造成動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大和居民上訪等不安定因素，為后續(xù)監(jiān)管帶來了困擾。

1.1.2 《動(dòng)物防疫條件合格證》的記載項(xiàng)目和內(nèi)容亟待規(guī)范《動(dòng)物防疫法》第十九條規(guī)定“動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場(chǎng)所，動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所，以及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)符合下列動(dòng)物防疫條件：……”，可見，動(dòng)物防疫條件的規(guī)范主體應(yīng)該是動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場(chǎng)所，動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所，以及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所，比如涿鹿縣Y 禽業(yè)有限公司（營業(yè)執(zhí)照記載的住所為河北省涿鹿縣涿鹿鎮(zhèn)軒轅路，法人代表為張三，旗下有三家動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，地址分別在該縣A 村、B 村和懷來縣C 村，經(jīng)營范圍均是雞飼養(yǎng)），辦理動(dòng)物防疫條件合格證的現(xiàn)行做法是：位于涿鹿縣A 村的養(yǎng)殖場(chǎng)辦理《動(dòng)物防疫條件合格證》，其《動(dòng)物防疫條件合格證》記載內(nèi)容為：單位名稱：涿鹿縣Y 禽業(yè)有限責(zé)任公司，單位地址是營業(yè)執(zhí)照登記的住所河北省涿鹿縣涿鹿鎮(zhèn)軒轅路（無法體現(xiàn)養(yǎng)殖場(chǎng)位于涿鹿縣A 村的事實(shí)），法人代表為張三，經(jīng)營范圍為雞飼養(yǎng)；位于涿鹿縣B 村的養(yǎng)殖場(chǎng)辦理《動(dòng)物防疫條件合格證》時(shí)審批人員則可能感到困惑，因?yàn)榈刂啡绻c營業(yè)執(zhí)照一致，則與位于A 村養(yǎng)殖場(chǎng)證照信息完全相同，其位于涿鹿縣B 村的事實(shí)無法體現(xiàn)。位于懷來縣C 村的養(yǎng)殖場(chǎng)需要到懷來縣的審批部門申請(qǐng)，可能令審批人員更加尷尬，因?yàn)槿绻家c營業(yè)執(zhí)照一一對(duì)應(yīng)，則體現(xiàn)不出懷來縣行政審批局的管轄權(quán)，再如涿鹿縣H 養(yǎng)殖專業(yè)合作社（營業(yè)執(zhí)照記載的住所為河北省涿鹿鎮(zhèn)A 村，法人代表為李四，其中有五個(gè)成員擁有動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，分別位于涿鹿鎮(zhèn)A 村、B村、C 村、D 村和武家溝鎮(zhèn)E 村），辦理《動(dòng)物防疫條件合格證》的現(xiàn)行做法是：單位名稱涿鹿縣H 養(yǎng)殖專業(yè)合作社，單位地址也按照營業(yè)執(zhí)照記載的內(nèi)容填寫，合作社各個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)雖只有一家通過動(dòng)物防疫條件審查，但共用一個(gè)《動(dòng)物防疫條件合格證》，這既不符合客觀事實(shí)，也不利于行政監(jiān)管?？梢?，現(xiàn)行《動(dòng)物防疫條件合格證》的內(nèi)容記載方式不能真實(shí)體現(xiàn)《動(dòng)物防疫法》的規(guī)范內(nèi)容和目的。

1.2 行政監(jiān)管層面

1）《動(dòng)物防疫法》第七十七條規(guī)定“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上一萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬元以上十萬元以下罰款：（一）興辦動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場(chǎng)所，動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所，以及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所，未取得動(dòng)物防疫條件合格證的；……”，而對(duì)不具備改正條件，無法消除其違法影響的情形，則該條款無法實(shí)施。在執(zhí)法實(shí)踐中，只能是罰款，下達(dá)責(zé)令改正通知書，但行為人拒不改正的則缺乏有效行政措施，造成違法狀態(tài)或違法后果無法消除。

2）《辦法》第三十六條第二款“收回”的性質(zhì)探討。此處的收回是因相對(duì)人存在違法行為，《辦法》為之規(guī)定了相應(yīng)法律后果，因此，筆者認(rèn)為收回《動(dòng)物防疫條件合格證》帶有制裁性質(zhì)，等同于吊銷許可證的行政處罰，但《動(dòng)物防疫法》并沒有吊銷該許可的規(guī)定，根據(jù)《行政處罰法》第十二條，規(guī)章不能設(shè)定該種處罰，因此，這樣規(guī)定不妥。且“收回”《動(dòng)物防疫條件合格證》在執(zhí)法實(shí)踐中也根本無法實(shí)施，對(duì)無法收回《動(dòng)物防疫條件合格證》的情形沒有規(guī)定相應(yīng)措施。

3）《辦法》第四十條第一款“本辦法所稱動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)是指《中華人民共和國畜牧法》第三十九條規(guī)定的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)?！笔紫龋秳?dòng)物防疫法》并未明確動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)是指《畜牧法》第三十九條規(guī)定的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)，《辦法》如此解釋顯然超越了《辦法》第一條“……根據(jù)《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》，制定本辦法”的規(guī)定，限縮了《動(dòng)物防疫法》中動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的適用范圍，其次，《畜牧法》第三十九條第一款第三項(xiàng)規(guī)定“具備法律、行政法規(guī)和國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門規(guī)定的防疫條件”《辦法》有用概念解釋概念的嫌疑。在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)應(yīng)當(dāng)辦理《動(dòng)物防疫條件合格證》的動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)往往難以認(rèn)定，很多兄弟單位都是按照《畜牧法》第三十九條第三款規(guī)定的備案標(biāo)準(zhǔn)去界定，顯然于法無據(jù)，也不合理地縮小了監(jiān)管范圍。

2 動(dòng)物防疫條件審查監(jiān)管的完善路徑

2.1 與其他法律規(guī)范的再銜接問題

筆者認(rèn)為《動(dòng)物防疫法》《辦法》的規(guī)定應(yīng)與相關(guān)法律規(guī)范配套銜接，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃或土地管理法律規(guī)范應(yīng)與《動(dòng)物防疫法》相互銜接，規(guī)定一致。避免出現(xiàn)相對(duì)人取得許可后，非因自身原因?qū)е缕鋱?chǎng)所又不符合《辦法》或其他相關(guān)規(guī)定。

2.2.違反動(dòng)物防疫條件違法行為的法律后果的再設(shè)計(jì)問題

興辦動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場(chǎng)所，動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所，以及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所，未取得《動(dòng)物防疫條件合格證》的情形，可以考慮設(shè)計(jì)責(zé)令停止違法行為的行政強(qiáng)制措施，便于違法行為的及時(shí)有效糾正。

對(duì)取得《動(dòng)物防疫條件合格證》后因未經(jīng)審查擅自變更布局、設(shè)施設(shè)備和制度等原因?qū)е缕洳环蟿?dòng)物防疫條件的，《動(dòng)物防疫法》應(yīng)當(dāng)設(shè)定吊銷《動(dòng)物防疫條件合格證》的行政處罰措施，而“收回《動(dòng)物防疫條件合格證》”的做法應(yīng)予取消。

2.3 《動(dòng)物防疫條件合格證》記載項(xiàng)目和內(nèi)容的再明確問題

筆者認(rèn)為《動(dòng)物防疫條件合格證》記載的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有場(chǎng)所名稱（規(guī)范主體）、場(chǎng)所地址、負(fù)責(zé)人等信息，比如上述的涿鹿縣Y 禽業(yè)有限公司，其三家養(yǎng)殖場(chǎng)的《動(dòng)物防疫條件合格證》應(yīng)分別載明：動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)名稱：涿鹿縣Y 禽業(yè)有限公司涿鹿縣A 村動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)地址：河北省涿鹿縣A 村，涿鹿縣Y 禽業(yè)有限公司涿鹿縣B 村動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)地址：河北省涿鹿縣B 村，涿鹿縣Y禽業(yè)有限公司懷來縣C 村動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)地址：河北省懷來縣C 村。涿鹿縣H 養(yǎng)殖專業(yè)合作社，《動(dòng)物防疫條件合格證》應(yīng)分別載明：動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)名稱：涿鹿縣H 養(yǎng)殖專業(yè)合作社涿鹿縣A村動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)地址：河北省涿鹿縣A 村，涿鹿縣H 養(yǎng)殖專業(yè)合作社涿鹿縣B 村動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)，動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)地址：河北省涿鹿縣B 村，……依次類推。

2.4 對(duì)《動(dòng)物防疫法》規(guī)范對(duì)象的再具體問題

為便于監(jiān)督管理，動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)（養(yǎng)殖小區(qū)）、隔離場(chǎng)所、動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所以及動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所尤其是動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)應(yīng)予以明確。《畜牧法》與《動(dòng)物防疫法》所保護(hù)的利益不同，《畜牧法》上飼養(yǎng)場(chǎng)的備案標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)成為《動(dòng)物防疫法》規(guī)范動(dòng)物防疫的主要考量因素，基于降低動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)的考慮，應(yīng)該規(guī)定更加嚴(yán)格的監(jiān)管對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)。