新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)探索

李宗艷

（南京市植保植檢站，江蘇 南京 210036）

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合單位自身情況而制定的，用于規(guī)范單位內(nèi)部運(yùn)作、嚴(yán)格管理、規(guī)范財(cái)經(jīng)紀(jì)律、提高單位管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力的制度。行政事業(yè)單位在我國(guó)公共資源分配及社會(huì)事務(wù)管理方面扮演著重要的作用，是我國(guó)不可或缺的公共部門(mén)之一，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際來(lái)看，行政事業(yè)單位發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，已經(jīng)形成了自己的管理模式，而且逐漸趨于成熟和完善，但是隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，行政事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理方式與理念已經(jīng)不再符合社會(huì)發(fā)展的要求，因此，打破傳統(tǒng)的管理模式，建立既能滿足社會(huì)發(fā)展需要、又能提升單位自身管理品質(zhì)的內(nèi)部控制新模式，對(duì)當(dāng)下行政事業(yè)單位發(fā)展有著積極深遠(yuǎn)的影響。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能夠合理保障單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)全面。行政事業(yè)單位的主要資金來(lái)自財(cái)政撥款，建立符合單位實(shí)際的內(nèi)部控制模式，讓單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在內(nèi)控體系的管控范圍內(nèi)運(yùn)行，能夠保障財(cái)政資金安全有效使用。同時(shí)，由于內(nèi)控體系明確了各項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)流程，明確了各部門(mén)、各崗位的職責(zé)權(quán)限，單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審批、支付環(huán)節(jié)清晰明了，也確保了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)全面。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能夠提升公共服務(wù)的效率。行政事業(yè)單位兼具社會(huì)公共事務(wù)的服務(wù)者和管理者雙重身份，能否做到履職盡責(zé)，取決于其是否具有較高的內(nèi)部管理水平，科學(xué)完善的內(nèi)部控制模式能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位管理活動(dòng)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)采取相應(yīng)的措施，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，強(qiáng)化單位內(nèi)部管理，提升公共服務(wù)效率。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能夠有效預(yù)防舞弊。科學(xué)全面的內(nèi)部控制模式可以通過(guò)制定制度、細(xì)化流程等對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督，通過(guò)不相容崗位分離和授權(quán)審批控制實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互牽制，防止暗箱操作，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，提高單位公信力。

二、行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中遇到的難題

（一）單位自身不重視內(nèi)部控制建設(shè)

一直以來(lái)，國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)都很重視，《內(nèi)控規(guī)范（試行）》自2014年1月1日實(shí)施以來(lái)，國(guó)家為此投入了大量的人力、物力、財(cái)力，各級(jí)財(cái)政部門(mén)為了推進(jìn)內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施，也在行政事業(yè)單位內(nèi)部組織了各類的培訓(xùn)，財(cái)政部2018年開(kāi)展了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，也是為了能夠掌握各級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行情況，可是行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度完善與組織結(jié)構(gòu)建設(shè)方面，普遍缺少重視，尤其是事業(yè)單位，對(duì)內(nèi)部控制這個(gè)概念的認(rèn)識(shí)很模糊，更加側(cè)重于業(yè)務(wù)工作，片面地認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門(mén)或者審計(jì)督查部門(mén)的工作，既沒(méi)有按照要求建立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒(méi)有明確牽頭人或者分管領(lǐng)導(dǎo)，更也沒(méi)有具體的職責(zé)分工，只是簡(jiǎn)單地把內(nèi)控工作交給某個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，在內(nèi)部控制建設(shè)的過(guò)程中，部門(mén)之間并沒(méi)有進(jìn)行有效的溝通，單位大部分人都沒(méi)有參與到內(nèi)控的建設(shè)過(guò)程中，甚至有些人還不知道什么是內(nèi)控。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

《內(nèi)控規(guī)范》出臺(tái)后，行政事業(yè)單位以此作為依據(jù)和參考，開(kāi)始實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)工作，有些單位還聘請(qǐng)的高校的專家參與內(nèi)控制度的制定與修訂，但是每個(gè)單位都有自身的特點(diǎn)，尤其是事業(yè)單位，有各自的職能和業(yè)務(wù)性質(zhì)，《內(nèi)控規(guī)范》只有大方向的指導(dǎo)，相關(guān)的細(xì)則需要單位自己制定，而單位各部門(mén)往往根據(jù)自身的業(yè)務(wù)制定管理制度，與內(nèi)控制度銜接得不順暢，難以將具體的內(nèi)控職責(zé)落實(shí)到人，不具有可操作性，沒(méi)有形成完整的內(nèi)控制度體系，影響了內(nèi)部控制的執(zhí)行效率。

（三）內(nèi)部控制信息化水平低

內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)和復(fù)雜的工作，包含多個(gè)方面的工作內(nèi)容，需要各部門(mén)的協(xié)調(diào)和配合，在對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制的過(guò)程中，對(duì)于數(shù)據(jù)的收集和整理以及對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析整合，都是通過(guò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)的，因此，如果行政事業(yè)將信息化建設(shè)納入單位內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，內(nèi)部控制工作的整體效率就可以得到大大提升，通過(guò)數(shù)據(jù)的傳輸與共享、各部門(mén)人員的相互協(xié)作和配合，有利于提高單位的管理水平。但是在現(xiàn)階段，內(nèi)部控制信息化建設(shè)還很薄弱，由于財(cái)政資金有限，很多行政事業(yè)單位還沒(méi)有引入信息化系統(tǒng)，同時(shí)，由于一些內(nèi)部數(shù)據(jù)需通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行傳播和共享，對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境要求較高，如果關(guān)鍵信息被泄露，則會(huì)帶來(lái)很大的影響。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議探索

（一）強(qiáng)化單位人員內(nèi)部控制意識(shí)和搭建內(nèi)部控制組織架構(gòu)

完善與強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，轉(zhuǎn)變單位內(nèi)部人員的管理理念是重中之重，一家單位的內(nèi)控建設(shè)不僅是某一個(gè)部門(mén)或者某一個(gè)處室的工作，需要全員的參與，建立內(nèi)部控制組織架構(gòu)，明確各部門(mén)職責(zé)，離不開(kāi)單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，單位領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)建立內(nèi)控制度的責(zé)任感和使命感，積極向財(cái)政爭(zhēng)取內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行專項(xiàng)資金。單位成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一把手任組長(zhǎng)，成員包括分管領(lǐng)導(dǎo)和各部門(mén)中層正職，領(lǐng)導(dǎo)小組是內(nèi)控建設(shè)的議事決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)內(nèi)部控制體系建設(shè)和執(zhí)行的全面工作；內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工作小組，由分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，工作小組成員包括各部門(mén)參與內(nèi)控建設(shè)的負(fù)責(zé)人，工作小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制建設(shè)的各項(xiàng)工作；各部門(mén)是單位內(nèi)部控制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)本部門(mén)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行流程梳理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)安排擬定相關(guān)內(nèi)控制度，并對(duì)本部門(mén)的內(nèi)控制度建設(shè)提出意見(jiàn)和建議；在內(nèi)部控制組織架構(gòu)下，各部門(mén)、各成員明確職責(zé)，各司其事，認(rèn)真執(zhí)行單位內(nèi)部控制管理制度，落實(shí)內(nèi)部控制相關(guān)要求。

（二）構(gòu)建完善內(nèi)部控制制度體系

內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開(kāi)健全完善的內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本單位業(yè)務(wù)工作實(shí)際，制定一套系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，將單位基本職能、內(nèi)部控制體系建設(shè)的目標(biāo)和原則、組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)以及內(nèi)部控制的決策機(jī)制納入進(jìn)去，形成一套完整的內(nèi)部控制體系。

首先要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，識(shí)別與分析影響本單位控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素，根據(jù)分析結(jié)果，制定相對(duì)應(yīng)的策略，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控的范圍內(nèi)，從而提升單位整體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力以及業(yè)務(wù)層面可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平；其次從單位層面控制活動(dòng)和業(yè)務(wù)層面控制活動(dòng)兩個(gè)方面制定對(duì)應(yīng)的內(nèi)控制度，單位層面控制活動(dòng)主要從組織架構(gòu)、崗位職責(zé)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、信息系統(tǒng)等方面對(duì)內(nèi)部環(huán)境各要素關(guān)注要點(diǎn)、控制措施進(jìn)行闡述，業(yè)務(wù)層面則針對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)、行政審批業(yè)務(wù)、項(xiàng)目管理等模塊，從控制活動(dòng)涉及的范圍、目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、各部門(mén)及崗位指責(zé)、審批權(quán)限及具體控制流程等方面進(jìn)行闡述，制訂相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及的管理制度；最后，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組還要定期對(duì)內(nèi)部控制制度實(shí)施是否有效進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，查找問(wèn)題，提出整改建議并督促實(shí)施。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

在信息化高速發(fā)展的背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，行政事業(yè)單位在構(gòu)建內(nèi)部控制制度體系時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)其朝著信息化方向發(fā)展，不斷提高內(nèi)部控制工作的整體效率。

首先，必須要增強(qiáng)單位工作人員的內(nèi)部控制信息化意識(shí)，最好是領(lǐng)導(dǎo)帶頭身體力行進(jìn)行宣傳，可以通過(guò)組織培訓(xùn)、發(fā)放宣傳手冊(cè)、實(shí)地走訪學(xué)習(xí)其他單位內(nèi)控信息化建設(shè)成果等方式，讓單位員工認(rèn)識(shí)到信息化建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，樹(shù)立內(nèi)部控制信息化的新觀念，為信息化建設(shè)奠定思想基礎(chǔ)；

其次，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，邀請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)和第三方軟件公司引入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，依據(jù)已經(jīng)制定的內(nèi)部控制信息化制度，將工作進(jìn)行分解，可以利用編碼規(guī)則，根據(jù)工作業(yè)務(wù)流程的復(fù)雜程度，采用多級(jí)分組的方式，形成清晰的流程圖，內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和專家團(tuán)隊(duì)對(duì)細(xì)化后的流程圖進(jìn)行討論分析，所有的工作業(yè)務(wù)流程，只要是能夠納入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的，都要進(jìn)行信息化管理，同時(shí)，在信息化管理的過(guò)程中，建立授權(quán)機(jī)制，根據(jù)工作要求，對(duì)工作人員進(jìn)行系統(tǒng)授權(quán)；

最后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)需要組建人才隊(duì)伍，培養(yǎng)出信息化系統(tǒng)的運(yùn)作和維護(hù)人員。一般情況下，在信息化建設(shè)初期，行政事業(yè)單位會(huì)借助第三方軟件服務(wù)公司，但是信息化系統(tǒng)搭建完成后，在后期的運(yùn)轉(zhuǎn)階段，軟件公司會(huì)慢慢退出，主要負(fù)責(zé)提供一些技術(shù)服務(wù)。因此，行政事業(yè)單位也需要招聘一些信息技術(shù)相關(guān)的專業(yè)人才，培養(yǎng)出一個(gè)既熟悉本單位業(yè)務(wù)流程，又掌握信息技術(shù)的團(tuán)隊(duì)，為員工日常操作指導(dǎo)、工作流程及人員權(quán)限調(diào)整完善和網(wǎng)絡(luò)安全維護(hù)等提供一定的保障，為內(nèi)部控制信息化建設(shè)做好人才儲(chǔ)備。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，在建設(shè)過(guò)程中，要進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制的觀念，單位各部門(mén)要積極參與，加強(qiáng)溝通與配合，從而提高單位整體內(nèi)部運(yùn)行效率，提升內(nèi)部管理水平，將單位的職能充分發(fā)揮出來(lái)，提高公共服務(wù)的效率和效果，推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。