公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金綜合管理研究

王魯娜

（遼寧省中醫(yī)藥研究院（遼寧中醫(yī)藥大學(xué)附屬第二醫(yī)院），遼寧 沈陽(yáng) 110000）

隨著《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》的頒布，中醫(yī)藥的傳承創(chuàng)新發(fā)展機(jī)遇前所未有。醫(yī)院除了大型修購(gòu)、基本建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行維護(hù)之外，財(cái)政對(duì)于公立中醫(yī)院的中醫(yī)藥發(fā)展專項(xiàng)的大量投入，是現(xiàn)階段公立中醫(yī)院特殊使命任務(wù)承載的全新體現(xiàn)。公立中醫(yī)院在財(cái)政專項(xiàng)的綜合管理過(guò)程中，要嚴(yán)格監(jiān)管財(cái)務(wù)預(yù)算決算環(huán)節(jié)，需要根據(jù)專項(xiàng)任務(wù)合理安排預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度，并完善績(jī)效評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，最后依據(jù)財(cái)政專項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行有效的全過(guò)程管理。

一、公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)全過(guò)程綜合管理的必要性

公立中醫(yī)院的財(cái)政專項(xiàng)資金是依托公立中醫(yī)院機(jī)構(gòu)的中醫(yī)藥特色功能、政府財(cái)政撥款、中醫(yī)藥發(fā)展任務(wù)目標(biāo)等因素而專門設(shè)立的不得用于其他用途的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目資金。公立中醫(yī)院的財(cái)政專項(xiàng)資金特點(diǎn)與其他財(cái)政項(xiàng)目資金基本相同，必須?？顚Ｓ?，任務(wù)期內(nèi)完成目標(biāo)。尤其是各級(jí)財(cái)政實(shí)行國(guó)庫(kù)集中賬戶支付管理后，對(duì)各類財(cái)政專項(xiàng)資金的管理要求也更為嚴(yán)格。隨著國(guó)家對(duì)中醫(yī)藥事業(yè)的高度重視以及公共財(cái)政改革管理能力的提高，各級(jí)主管部門對(duì)中醫(yī)藥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行審計(jì)力度不斷深入加大，如何有效規(guī)范和加強(qiáng)公立中醫(yī)院對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的科學(xué)高效管理，是目前公立中醫(yī)院提升核心競(jìng)爭(zhēng)力所要積極面對(duì)和急需解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

二、公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)管理現(xiàn)狀

（一）公立中醫(yī)院的財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算編制脫離任務(wù)，經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度不合理，經(jīng)費(fèi)結(jié)余空間較大

目前，公立中醫(yī)院是通過(guò)財(cái)政集中支付平臺(tái)的零余額賬戶對(duì)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行收支管理的。遼寧省財(cái)政廳對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)余的政策是，原則上將年度財(cái)政專項(xiàng)結(jié)余資金全部收回國(guó)庫(kù)。對(duì)于財(cái)政來(lái)講，收回年度內(nèi)項(xiàng)目結(jié)余是管理需要。但對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行單位來(lái)講，結(jié)余資金未必是財(cái)政專項(xiàng)的實(shí)際結(jié)余。因?yàn)?，一個(gè)財(cái)政專項(xiàng)的任務(wù)執(zhí)行期未必會(huì)在一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)全部執(zhí)行完畢。而項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在財(cái)政專項(xiàng)任務(wù)的申請(qǐng)階段，因缺乏項(xiàng)目任務(wù)執(zhí)行進(jìn)度與經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度的合理規(guī)劃，尤其對(duì)財(cái)政專項(xiàng)支出口徑的預(yù)算編制缺乏經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而造成執(zhí)行預(yù)算時(shí)，實(shí)際支出科目與預(yù)算科目在金額和范圍上出入較大，甚至是無(wú)法執(zhí)行所批復(fù)的任務(wù)預(yù)算，從而人為因素增加財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)余風(fēng)險(xiǎn)，最終失去財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支持，得不償失。

（二）財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理不規(guī)范

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人除了財(cái)政專項(xiàng)之外，所轄其他類型項(xiàng)目較多，項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理混亂問(wèn)題層出不窮。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只關(guān)注其所轄項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)總結(jié)余，不區(qū)分財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、自有經(jīng)費(fèi)或者其他橫向合作經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從而忽略財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理。突出表現(xiàn)為，一方面，每類項(xiàng)目沒(méi)有配備專門的經(jīng)費(fèi)支出管理員，對(duì)中醫(yī)藥財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出政策缺乏了解，對(duì)中醫(yī)藥財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的合理規(guī)劃缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。另一方面，在財(cái)政專線任務(wù)到期前，集中突擊花錢，失去了任務(wù)預(yù)算的實(shí)際管理意義。

（三）財(cái)務(wù)管理能力不足

公立中醫(yī)院的財(cái)務(wù)部門對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，未完全按照收支兩條線進(jìn)行預(yù)算的垂直管理。如果，對(duì)于財(cái)政年度預(yù)算批復(fù)指標(biāo)與財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算統(tǒng)一建立財(cái)政專項(xiàng)明細(xì)賬，就不會(huì)人為造成多個(gè)財(cái)政專項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混收混支現(xiàn)象出現(xiàn)。另外，由于財(cái)政下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)通常會(huì)包含多個(gè)財(cái)政專項(xiàng)，醫(yī)院財(cái)務(wù)在財(cái)政項(xiàng)目的明細(xì)賬務(wù)處理上，未建立與財(cái)政集中支付的一對(duì)一核算，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的項(xiàng)目支出明細(xì)賬與零余額賬戶支出金額不一致，也是公立中醫(yī)院在財(cái)政專項(xiàng)資金管理過(guò)程中所出現(xiàn)的常見問(wèn)題之一。另外，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)部門欠缺內(nèi)部溝通管理機(jī)制，造成公立中醫(yī)院對(duì)財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理環(huán)境不佳。

（四）財(cái)政專項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)與資金執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)重脫節(jié)

存在任務(wù)目標(biāo)與資金均未按進(jìn)度執(zhí)行的現(xiàn)象，甚至是專項(xiàng)任務(wù)未完成資金已用完的情況也屢見不鮮。相關(guān)院內(nèi)監(jiān)管部門對(duì)財(cái)政項(xiàng)目缺少科學(xué)管理機(jī)制，無(wú)考核無(wú)評(píng)價(jià)，或者有績(jī)效管理方案缺流于形式，種種管理疏漏嚴(yán)重拉低中醫(yī)院對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的綜合管理能力，其中利害可見一斑。

三、完善公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)綜合管理的措施

（一）前置財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算管理，完善事中會(huì)計(jì)核算管理，落實(shí)事后績(jī)效考核評(píng)價(jià)

1.完善公立中醫(yī)院財(cái)政項(xiàng)目的預(yù)算編制制度，實(shí)施精細(xì)化管理手段。公立中醫(yī)院財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算編制過(guò)程中，要保證預(yù)算項(xiàng)目的順利實(shí)施，應(yīng)該進(jìn)行歸口管理，醫(yī)院其他職能部門能夠參與和指導(dǎo)，防止不合理預(yù)算編制。其次，建立專門的中醫(yī)藥發(fā)展項(xiàng)目庫(kù)，相應(yīng)成立專家組，通過(guò)專家組的論證，在項(xiàng)目預(yù)算編制階段通過(guò)項(xiàng)目的詳細(xì)說(shuō)明，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)參數(shù)的有效集成，使高質(zhì)量的中醫(yī)藥項(xiàng)目能夠進(jìn)入到醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目庫(kù)中，并依托財(cái)政專項(xiàng)資金得以發(fā)展。再者，為杜絕中醫(yī)藥項(xiàng)目預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象發(fā)生，可以在每年上報(bào)部門項(xiàng)目管理預(yù)算時(shí)，重點(diǎn)扶持優(yōu)質(zhì)的中醫(yī)藥發(fā)展項(xiàng)目。

2.項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格對(duì)照財(cái)政指標(biāo)文號(hào)和財(cái)政專項(xiàng)名稱建立項(xiàng)目明細(xì)賬進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。另外，新政府會(huì)計(jì)制度的平行記賬，更加嚴(yán)格財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的平行核算管理。因此，應(yīng)借助財(cái)務(wù)信息化的平行記賬功能，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下的財(cái)政專項(xiàng)零余額資金使用與預(yù)算會(huì)計(jì)下的財(cái)政專項(xiàng)的項(xiàng)目明細(xì)賬管理，實(shí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的雙向精細(xì)化管理。所有財(cái)政項(xiàng)目的核算，可以選擇將項(xiàng)目明細(xì)賬建在預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系下。其他非財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目則選擇建在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系下。這樣做的目的，可以有效保證財(cái)政項(xiàng)目收支明細(xì)一目了然，為后續(xù)順利通過(guò)專項(xiàng)驗(yàn)收與財(cái)務(wù)審計(jì)做充分準(zhǔn)備。

3.建立業(yè)務(wù)監(jiān)管部門對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的綜合考核評(píng)價(jià)機(jī)制。專項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)完成后，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)照任務(wù)書對(duì)項(xiàng)目任務(wù)與經(jīng)費(fèi)進(jìn)行詳細(xì)文字報(bào)告說(shuō)明。業(yè)務(wù)主管部門與業(yè)務(wù)監(jiān)管部門組成的預(yù)算績(jī)效考核小組，對(duì)項(xiàng)目完成情況的進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，讓所有相關(guān)部門和員工共同監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況，最終落綜合考核評(píng)價(jià)機(jī)制，針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的考評(píng)結(jié)果予以獎(jiǎng)懲。

（二）建立業(yè)財(cái)相結(jié)合的財(cái)政項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)管理體系

1.加強(qiáng)預(yù)算編制于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制

將預(yù)算的編制與項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度掛鉤，可以有效減少項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，進(jìn)而加大項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行力控制力。財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)設(shè)立專人定期與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理員溝通經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度，業(yè)務(wù)監(jiān)管部門應(yīng)建立評(píng)價(jià)機(jī)制協(xié)助財(cái)務(wù)管理部門共同監(jiān)督、引導(dǎo)項(xiàng)目資金的合理規(guī)范使用。財(cái)務(wù)部門則需定期向業(yè)務(wù)監(jiān)管部門反饋相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)評(píng)估結(jié)論，要結(jié)合實(shí)際的財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及財(cái)務(wù)管理分析。業(yè)務(wù)監(jiān)管部門與財(cái)務(wù)部門通過(guò)完善的協(xié)作管理評(píng)價(jià)機(jī)制，避免監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相脫節(jié)現(xiàn)象。

2.完善中醫(yī)藥財(cái)政專項(xiàng)的綜合績(jī)效管理目標(biāo)

目前，公立中醫(yī)院對(duì)財(cái)政項(xiàng)目的績(jī)效管理指標(biāo)體系缺失。公立中醫(yī)院財(cái)政項(xiàng)目立項(xiàng)后，自從財(cái)政專項(xiàng)資金撥付到位直至項(xiàng)目任務(wù)期結(jié)束的全過(guò)程管理中，項(xiàng)目目標(biāo)執(zhí)行管理不充分，缺乏統(tǒng)一的績(jī)效管理目標(biāo)。首先，針對(duì)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算完成率的要求，醫(yī)院財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)監(jiān)管部門應(yīng)該結(jié)合其硬性要求，合理建立財(cái)務(wù)績(jī)效管理指標(biāo)，并將其作為重點(diǎn)指標(biāo)融入綜合績(jī)效管理指標(biāo)體系中去。通過(guò)具體的流程評(píng)價(jià)和可持續(xù)發(fā)展意見對(duì)財(cái)政專項(xiàng)做明確考核意見。因此，設(shè)定綜合性的項(xiàng)目評(píng)估執(zhí)行指標(biāo)，可以從財(cái)政項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度評(píng)估、應(yīng)用評(píng)價(jià)等多角度出發(fā)，建立實(shí)用有效的中醫(yī)藥項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)，使之完全嵌入公立中醫(yī)院的業(yè)務(wù)發(fā)展。制定財(cái)政項(xiàng)目的綜合管理目標(biāo)，對(duì)綜合績(jī)效考核評(píng)價(jià)過(guò)程可按醫(yī)院管理需求分階段進(jìn)行，這樣便于對(duì)各階段所出現(xiàn)的偏差與失誤及時(shí)進(jìn)行糾正調(diào)整。從而高效保證項(xiàng)目預(yù)算精細(xì)化管理的監(jiān)管作用，提高財(cái)政專項(xiàng)資金的綜合管理水平。

3.加強(qiáng)中醫(yī)院信息化管理，以建立業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)共享為契機(jī)，提升公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)的綜合信息化管理能力

對(duì)公立中醫(yī)院來(lái)說(shuō)，財(cái)政專項(xiàng)的管理并非局限于資金的財(cái)務(wù)管理，從項(xiàng)目預(yù)算編制、任務(wù)執(zhí)行監(jiān)管、項(xiàng)目結(jié)束前驗(yàn)收及項(xiàng)目驗(yàn)收后的績(jī)效評(píng)價(jià)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的機(jī)制建設(shè)和管理需求。通過(guò)梳理業(yè)務(wù)并結(jié)合公立中醫(yī)院的實(shí)際情況，建立信息化管理共享平臺(tái)，是規(guī)避管理盲點(diǎn)和漏點(diǎn)的有效途徑。以事前參與、事中監(jiān)督、事后檢查和評(píng)價(jià)為管理方法，以采購(gòu)管理控制、驗(yàn)收入庫(kù)控制、盤點(diǎn)核對(duì)控制、預(yù)算控制、會(huì)計(jì)核算控制、審計(jì)控制等為手段，設(shè)定預(yù)警提醒，使業(yè)務(wù)管理部門可以有效對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。強(qiáng)化預(yù)算約束[1]建立信息共享系統(tǒng)，將項(xiàng)目信息共享系統(tǒng)與醫(yī)院OA系統(tǒng)、HIS系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)算費(fèi)控、全成本核算管理系統(tǒng)、物資精細(xì)化管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等對(duì)接，使公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)的參與部門可以及時(shí)、有效對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展及經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，保證項(xiàng)目決算時(shí)的正確率。

因此，公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金的綜合管理，是在醫(yī)院制度設(shè)計(jì)上，通過(guò)信息化管理途徑，揉進(jìn)業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理，并疊加其他管理目標(biāo)，從而達(dá)到財(cái)政轉(zhuǎn)向的綜合管理目標(biāo)。

綜上所述，公立中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)的管理，是一個(gè)過(guò)程，而不是一個(gè)結(jié)果。在管理實(shí)踐中需要不斷地反思與逐步完善，并隨著管理政策、法規(guī)的變化而修正。公立中醫(yī)院財(cái)政項(xiàng)目的資金管理在今后中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)程中，會(huì)給中醫(yī)院帶來(lái)諸多資本積累及服務(wù)提升的機(jī)遇。提升中醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金的綜合管理能力，高效利用所能支配財(cái)政資源，是公立中醫(yī)院下一步提升整體服務(wù)能力水平的必經(jīng)之路。