河北省地方政府專項債券發(fā)行使用中的思考與建議

王超 譚帥鵬 池樹蓬

（河北金融學(xué)院研究生部，河北 保定 071051）

一、政策背景

（一）2020年第一季度地方政府專項債券發(fā)行情況

2020年3月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況顯示，2020年3月，全國發(fā)行地方政府債券3，875億元。1-3月，全國發(fā)行地方政府債券16，105億元。其中，發(fā)行一般債券5065億元，發(fā)行專項債券11040億元。1-3月，地方政府債券到期償還本金958億元。截至2020年3月末，全國地方政府債務(wù)余額228，219億元。

資金投向方面，2020年專項債內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，一季度發(fā)行的專項債主要用于鐵路、軌道交通、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

發(fā)行期限方面，2020年一季度地方政府債券加權(quán)平均期限為15.74年，超過2019年同期水平的一倍；發(fā)行利率方面，股票連續(xù)熔斷等外部因素沖擊下，2020年一季度央行不斷釋放流動性，市場資金面持續(xù)寬松，地方債發(fā)行利率受此影響呈下行趨勢。

（二）2020年地方政府專項債券政策展望

根據(jù)2020年3月31日國務(wù)院常務(wù)會議要求，將在前期已下達一部分今年專項債限額的基礎(chǔ)上，抓緊按程序提前下達一定規(guī)模的地方政府專項債，按照“資金跟著項目走”原則，對重點項目多、風(fēng)險水平低、有效投資拉動作用大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項目和重大民生工程建設(shè)。

為滿足中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳對于發(fā)揮專項債券增加有效投資帶動作用的要求，2020年地方政府專項債券的投向和投資進度較往年有所調(diào)整：

第一，不再主要投向土地儲備項目和棚戶區(qū)改造項目，而大部分投向基建項目。

第二，對于已募集的專項債券資金，要求加快投放，高效推動有效投資的增加。

第三，專項債券資金可以用于項目資本金，專項債用于項目資本金比例上限的上調(diào)除了在資本金方面給予地方政府更多空間以外，更主要的是釋放一個積極的信號，敦促地方政府充分利用專項債券資金更加高效地撬動基建投資。

二、地方政府專項債券發(fā)行使用的思考

（一）地方政府專項債券募集資金投向

1.2020年河北省地方政府專項債券募集主要投向

2020年，河北省地方政府專項債券募集資金主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等7大領(lǐng)域以及京津冀協(xié)同發(fā)展、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療項目、職業(yè)教育、城市供熱供水等市政設(shè)施、“新基建”項目等國家重大戰(zhàn)略項目或重點支持項目。

上述項目均屬于基建領(lǐng)域項目，該類的收益多來源于項目持續(xù)運營收益，有別于土地儲備項目、棚戶區(qū)改造項目主要依賴騰空土地出讓收益的情況，基建領(lǐng)域項目的收益具有以下特點：

（1）基建領(lǐng)域項目中的重大民生工程，運營收益的穩(wěn)定性較強，風(fēng)險較低；

（2）基建領(lǐng)域項目收益來自項目持續(xù)運營收益，非一次性收益（例如土地出讓收入），因此，持續(xù)受不利因素影響的可能性較低，或可在長運營周期中實現(xiàn)風(fēng)險緩釋。

2.地方政府專項債券募集資金是否可用于棚戶區(qū)改造項目

根據(jù)2019年9月4日國務(wù)院常務(wù)會議要求，專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。棚戶區(qū)改造項目是系統(tǒng)性民生工程，且在棚戶區(qū)改造專項債券推出以來，棚戶區(qū)改造項目已難以通過國開行貸款等形式取得項目建設(shè)所需資金來源。

截至目前，部分棚戶區(qū)改造項目處于在建狀態(tài)，在不能申請專項債券資金的情況下，項目建設(shè)進度難以保障，為保障國計民生，2020年后續(xù)地方政府專項債券是否可再度發(fā)行部分棚戶區(qū)改造專項債券，用以解決棚戶區(qū)改造項目的建設(shè)資金問題。

（二）地方政府專項債券項目資本金

2019年6月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目。

9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議確定了加快地方政府專項債券發(fā)行使用的措施，并明確專項債券可用做項目資本金范圍，由4個領(lǐng)域項目進一步擴大為10個領(lǐng)域項目（鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水）。但是目前雖然已明確上述10個領(lǐng)域項目可使用專項債券可用做項目資本金，可對個單個項目使用資本金的比例尚未明確規(guī)定，各項目單位是否可根據(jù)實際情況申請使用資本金比例仍不清楚。

（三）地方政府專項債券項目收益平衡

1.覆蓋倍數(shù)

目前河北省考慮地方政府專項債券項目收益平衡時，對于覆蓋倍數(shù)（債券存續(xù)期內(nèi)，項目收益對融資本息的覆蓋倍數(shù)）主要參考“1.3倍”，目前財政部等相關(guān)部門對于覆蓋倍數(shù)并無明確要求。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，河南省、安徽省、湖北省、湖南省等多省發(fā)行的專項債券最低覆蓋倍數(shù)在1.10-1.17之間。

以鄭州市鄭東新區(qū)107輔道（新龍路-七里河北路）綜合管廊工程為例，該項目主要用于建立綜合管廊，項目收入主要來源于入廊費，有入廊管線單位按年分期支付，收入來源具有持續(xù)性。因此扣除每年運營成本后，項目收益可按期償還融資利息并到期支付債券本金，由于收益的可持續(xù)性，項目覆蓋倍數(shù)也比較低為1.11倍。

因此對于基建領(lǐng)域項目，項目收益來源于持續(xù)運營的，建議將存續(xù)期內(nèi)項目收益對于融資本息的覆蓋倍數(shù)要求，進行適當(dāng)調(diào)減，例如調(diào)低至1.1倍，以進一步推動重大項目的專項債券融資工作。

2.利率測算

目前河北省地方政府專項債券在做債券還本付息測算時，多參考利率“4.00%”，但根據(jù)河北省近期發(fā)行的地方專項債券情況，10年期債券利率僅為2.87%。較高的參考利率將對項目的收益提出更高的要求，建議對于專項債券項目，在做債券還本付息測算時，可根據(jù)實際利率情況動態(tài)調(diào)整參考利率。

三、河北省地方政府專項債券發(fā)行使用中的建議

（一）進一步完善專項債券使用和償還管理的制度

專項債券使用和償還管理的制度有待進一步完善。一是在專項債券的使用上，還需要進一步細化債券使用范圍和要求?？偟膩碚f，專項債券要求用于有收益的公益性項目資本性支出上，但是在實際工作中，具體哪些支出內(nèi)容可以使用專項債券，需要進一步明確和細化，以避免使用不規(guī)范。二是專項債券償還管理問題。由于目前以項目收益和融資自求平衡的專項債券為主，以項目收益進行償還，且發(fā)行時間較長，專項債券發(fā)行后的償還管理則成為一個難點。

建議出臺加強專項債券使用管理的細則，進一步明確專項債券使用管理的要求、具體的使用范圍、支出內(nèi)容等，以規(guī)范專項債券的使用。二是建議完善專項債券償還管理制度，防范償還風(fēng)險。

（二）加強申請債券中的審批監(jiān)管

為滿足專項債券募集資金高效投放，實現(xiàn)有效投資的要求，應(yīng)要求申請債券的相關(guān)項目應(yīng)獲得較為完備的審批手續(xù)，方可實現(xiàn)資金的高效使用。對于尚處于前期階段、尚未達到開工條件的項目，可適當(dāng)放緩債券申請進度，以減少資金閑置。

考慮到目前基建領(lǐng)域項目的多樣性和復(fù)雜性，建議進一步加強各行業(yè)主管部門對于各項目申請債券的監(jiān)管職責(zé)，憑借行業(yè)主管部門的專業(yè)能力和監(jiān)管能力，減少成熟項目和前期項目扎堆申報的情況，以切實解決實際的資金缺口。

（三）加強專項債券發(fā)行使用的基礎(chǔ)工作

部分地區(qū)對專項債券的認識了解還不夠準確，債券風(fēng)險防控意識不強。建議加強對專項債券的基本業(yè)務(wù)知識進行培訓(xùn)，提高各地區(qū)加強專項債券使用管理、風(fēng)險防范的意識。同時建立部門協(xié)同配合機制，健全專項債券項目安排協(xié)調(diào)機制，加強政府部門與金融單位之間的溝通銜接，支持做好專項債券發(fā)行及項目配套融資工作.