大國匯率政策協(xié)調(diào)的新范本

文/管濤 編輯/孫艷芳

中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議的第五章為《宏觀經(jīng)濟政策、匯率問題和透明度》（以下簡稱“匯率章節(jié)”）。該章節(jié)共十三條，分為總則、匯率慣例（即雙方在匯率政策上做出的承諾）、透明度，以及執(zhí)行機制（即雙方分歧解決機制）四個部分。長期以來，匯率問題一直是中美經(jīng)貿(mào)關系中的焦點、難點問題。此次協(xié)議是雙方首次以法律文本的形式，在共識、對等的基礎上就此進行規(guī)范。這不是新版的“廣場協(xié)議”，而是雙方的共同義務，創(chuàng)造了大國匯率政策協(xié)調(diào)的新范本。

匯率問題沒有超出之前中美達成的基本共識

人民幣匯率問題長期受到美方的關注。早在奧巴馬政府時期，雙方就建立了中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話機制（S&ED），匯率是其中的一項重要議題。雙方均多次強調(diào)推進由市場決定的匯率制度，增強匯率的靈活性，以反映經(jīng)濟基本面。

2018年年底，中美兩國元首在G20布宜諾斯艾利斯峰會期間會晤，并重啟中美經(jīng)貿(mào)談判。其中，匯率問題仍是磋商的一個重要內(nèi)容，并較早達成了一致意見。

在2019年年初的“兩會”記者招待會上，易綱行長介紹了兩國就匯率問題達成的四點共識，即尊重各自的貨幣政策主權(quán)、堅持匯率由市場決定、不搞競爭性貶值并就外匯市場保持密切溝通，以及按照國際透明度標準披露數(shù)據(jù)等。只是2019年8月，節(jié)外生枝的對中國“匯率操縱國”的指控，才令此事又被納入兩國經(jīng)貿(mào)磋商的議程。

匯率章節(jié)的內(nèi)容充分體現(xiàn)了文本的平衡性

2019年5月11日，劉鶴副總理在結(jié)束第十一輪中美經(jīng)貿(mào)磋商后接受媒體采訪時，劃出了中方的三條“紅線”，表示雙方的協(xié)議必須是平等、互利的，在重大原則問題上中方?jīng)Q不讓步。中方三個必須得到解決的核心關切問題之一，就是“文本平衡性”。

在此次協(xié)議的“匯率章節(jié)”中，這一原則得到了充分展現(xiàn)。文中四個部分每一條款，都是指向“締約一方”或者“締約雙方”，沒有任何條款是單方面的權(quán)力或者義務。因此，“匯率章節(jié)”的內(nèi)容通篇都是基于雙方共識和共同義務，對于雙方完全對等，并多次強調(diào)相互尊重，體現(xiàn)了平等互利的新型大國關系。

恪守不競爭性貶值不會額外增加中方的執(zhí)行負擔

避免競爭性貶值以及避免將匯率用于競爭性目的，是“匯率章節(jié)”的核心內(nèi)容。但這本就是二十國集團（G20）、國際貨幣基金組織（IMF）多邊框架下各國做出的承諾。

匯率是兩種貨幣之間的比價關系，因此，匯率政策天然具有外部性。一個國家采取怎樣的匯率政策，不僅對本國，對他國也會產(chǎn)生影響。2008年國際金融危機爆發(fā)，再度引發(fā)了國際社會對于貨幣戰(zhàn)爭、競爭性貶值的擔憂。就此，作為危機后國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的重要平臺，G20領導人峰會宣言多次強調(diào)各國應加強在匯率問題上的協(xié)調(diào)。如2016年G20杭州領導人峰會宣言，就寫入了“我們重申，匯率的過度波動和無序調(diào)整會影響經(jīng)濟金融穩(wěn)定。我們的有關部門將就外匯市場密切討論溝通。我們重申此前的匯率承諾，包括將避免競爭性貶值和不以競爭性目的來盯住匯率”。而2008年危機以來，中國在恪守這項承諾方面，與G20任何經(jīng)濟體相比，都不遑多讓。

同時，這也是IMF成員國需要遵守的一般義務。IMF成立的宗旨之一，就是汲取上個世紀兩次世界大戰(zhàn)期間貨幣戰(zhàn)盛行、世界經(jīng)濟大蕭條加劇的教訓，維護國際間的匯率秩序。IMF協(xié)定中明確規(guī)定，成員國應“避免通過操縱匯率或國際貨幣體系來阻止國際收支的有效調(diào)整或獲得不公平的競爭優(yōu)勢”。

上世紀四十年代，西方主要國家建立了“雙掛鉤”（即美元與黃金掛鉤、各國貨幣與美元掛鉤）國際貨幣體系——布雷頓森林體系；七十年代，布雷頓森林體系解體后，國際貨幣體系進入了固定匯率與浮動匯率并行的時代，每個國家都有權(quán)利選擇適合自己的匯率制度?！皼]有一種匯率選擇適合所有國家以及一個國家的任何時期”，是關于最優(yōu)匯率選擇的國際共識。目前，IMF近一半成員實行不同形式的有管理的浮動匯率安排，另外一半則實行完全固定或者完全浮動的匯率安排。

自1994年年初匯率并軌以來，我國采取了以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度，并不斷提高匯率形成的市場化程度。最近，IMF在結(jié)束與中國進行的2019年年度第四條款的磋商后更是明確表示，人民幣匯率與中期經(jīng)濟基本面相符，既沒有明顯高估，也沒有明顯低估。

堅持匯率由市場決定本我所愿也

“匯率章節(jié)”在總則部分提出：彼此應尊重對方的貨幣政策自主權(quán)；雙方認識到實行靈活的匯率制度在可行情況下能夠起到吸收沖擊的作用；雙方共同的目標，是奉行增強經(jīng)濟基本面，提升透明度并避免不可持續(xù)的外部失衡的政策。在匯率慣例部分則提出：雙方將實現(xiàn)并維持市場決定的匯率制度；雙方應避免大規(guī)模、持續(xù)的、單邊的外匯干預，進行競爭性貶值或者錨定特定匯率水平。

前述共識符合我國一直主張的大國貨幣政策應該國內(nèi)優(yōu)先，以國內(nèi)經(jīng)濟為主來考慮貨幣政策，即關注的重點應是如何使國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，同時控制住金融風險。

至于增加匯率機制的靈活性，堅持匯率由市場決定，本身也符合人民幣匯率形成機制改革的方向。2019年8月，人民幣兌美元匯率“破7”，盡管不涉及中間價報價機制和匯率浮動區(qū)間的調(diào)整，但打開了匯率可上可下的彈性空間，標志著我國匯率市場化改革在繼續(xù)深化。

至于說避免外匯干預，近年來由于我國匯率市場化改革取得了顯著成效，國際收支更趨平衡，央行已基本退出了對外匯市場的常態(tài)化干預。2019年8月，美方指責中國是“匯率操縱國”，缺乏事實依據(jù)，既不符合IMF的認定，也不符合美國自定的三條量化標準（中國只符合對美貿(mào)易順差過大的標準，但不符合外匯干預和經(jīng)常項目收支平衡狀況的標準）。同時，這也違反了美國財政部的認定程序——在2019年5月底剛發(fā)布上半年度國際匯率政策報告不久就倉促提出對中國的指控，導致通常每年10月發(fā)布的下半年度報告不得不被延期發(fā)布。所以，美方這種做法飽受詬病，被認為是犯了一個低級的政治錯誤。

在增加數(shù)據(jù)透明度方面我國已基本達標

“匯率章節(jié)”的第三部分內(nèi)容是關于數(shù)據(jù)透明度，包括：雙方應及時公布相關數(shù)據(jù)，涵蓋國際儲備、遠期頭寸、國際收支、進出口等數(shù)據(jù)；雙方同意按時公布IMF第四條款的磋商報告，同時繼續(xù)參與IMF官方外匯儲備貨幣構(gòu)成調(diào)查。

這些透明度要求并不會額外增加我國的義務或者負擔。首先，經(jīng)我國同意，IMF已經(jīng)開始定期公布與我國就第四條款的磋商報告，并介紹對我國經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟政策的全面評估情況。其次，為了提高我國宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)的透明度、可靠性和國際可比性，以及推動人民幣加入特別提款權(quán)（SDRs）籃子貨幣，自2014年起，我國就以IMF數(shù)據(jù)公布的特殊標準（SDDS），常態(tài)化公布宏觀經(jīng)濟及匯率的相關數(shù)據(jù)，并已經(jīng)向IMF外匯儲備幣種構(gòu)成（COFER）數(shù)據(jù)庫報送數(shù)據(jù)。

此次協(xié)議中提出公布的數(shù)據(jù)，均是我國已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)，且有些數(shù)據(jù)的公布時間還要早于協(xié)議中規(guī)定的時間。例如，我國季后兩個月公布國際收支初步數(shù)據(jù)，季后三個月公布國際收支正式數(shù)據(jù)；每月例行公布貨物和服務貿(mào)易數(shù)據(jù)，并在每月結(jié)束一周左右就公布外匯儲備數(shù)據(jù)。2019年，我國首次公開披露外匯儲備幣種構(gòu)成（延后5年）和投資收益（滾動10年）的情況。

市場溝通與糾紛解決機制為管控分歧創(chuàng)造了條件

“匯率章節(jié)”的第二部分是關于匯率慣例，其中提出雙方將就外匯市場情況、活動與政策進行溝通協(xié)商，并特別指出要就IMF對兩國匯率政策的評估情況進行溝通。第四部分是關于雙方分歧的解決。協(xié)議規(guī)定，如果雙方在解決匯率問題方面出現(xiàn)分歧，由中國央行和美國財政部在經(jīng)貿(mào)磋商中建立的雙邊評估和爭端解決安排框架下解決；如果不能解決，則請IMF在其職責范圍內(nèi)協(xié)助解決。

協(xié)議這兩部分條款從事前和事后，去政治化地為雙方管控和解決在匯率問題上的分歧，提供了明確路線和有效途徑。這有助于雙方增信釋疑，避免經(jīng)貿(mào)沖突升級，有助于利用IMF權(quán)威和中立的立場，遏制單邊主義行徑。

按照國際法，一國是否存在匯率操縱行為，本就是IMF的管轄。在2019年美方將中國列為“匯率操縱國”不久，8月9日IMF發(fā)布與中國第四條款磋商的年度報告，再次確認了中國不存在匯率操縱，并鼓勵中國實行更加靈活的匯率機制，以應對外部環(huán)境的新變化。

最近美方摘掉這個標簽，既是因為中方據(jù)理力爭，也是因為這一做法不得人心。取消這一指認，為中美匯率協(xié)議的有效執(zhí)行創(chuàng)造了條件，是一個協(xié)商解決分歧的經(jīng)典案例。

人民幣匯率政策前瞻

在第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議中，中美就匯率問題達成了共識，有助于中方繼續(xù)深化匯率市場化改革。

日前召開的央行工作會議再次提出，要堅持發(fā)揮市場在匯率形成中的決定性作用。通常人們理解的人民幣匯改，是中間價報價機制的優(yōu)化和匯率浮動區(qū)間的擴大。這自然是匯率市場化的重要內(nèi)容。然而，有時候改革不一定是轟轟烈烈、高舉高打，反而是順其自然、水到渠成。

人民幣兌美元匯率“破7”之后，隨著匯率市場化水平提高和匯率彈性的增加，境內(nèi)外匯市場發(fā)展提速。比如，數(shù)家證券公司獲批結(jié)售匯業(yè)務資格，豐富了外匯市場的參與主體；銀行間債券市場境外機構(gòu)投資者外匯對沖活動更加便利，擴大了外匯市場的對外開放；調(diào)整并降低美元在籃子貨幣中的權(quán)重，優(yōu)化了人民幣匯率中間價報價機制等。

匯改不能單兵突進，還要同其他改革相配套，包括：建設現(xiàn)代中央銀行制度，完善基礎貨幣投放機制，健全基準利率和市場化利率體系等，以充分享受匯率浮動帶來的好處；在守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線的同時，進一步穩(wěn)妥有序地防范、化解重大金融風險，降低金融脆弱性，以更好地吸收匯率波動造成的沖擊；健全現(xiàn)代公司治理，引導企業(yè)樹立“風險中性”的財務理念，管理好匯率風險，以更好地適應人民幣匯率雙向波動的新常態(tài)。

在匯率由市場決定的情況下，經(jīng)濟基本面因素決定人民幣對外升值還是貶值，而市場情緒波動則有可能導致人民幣匯率呈震蕩態(tài)勢。例如，如果未來中美經(jīng)貿(mào)關系出現(xiàn)好的消息，就有可能提振市場信心，推動人民幣上漲；反之，則有可能打壓市場情緒，牽累人民幣下跌。這就是市場化匯率的正常反映，與匯率操縱或競爭性貶值無關。

根據(jù)協(xié)議規(guī)定，美方應尊重中國的市場匯率制度選擇，也就意味著接受市場條件下人民幣兌美元匯率的有漲有跌，而非只能漲不能跌。當然，如果出現(xiàn)后一種情形，有可能會重新引起美方的關切。但根據(jù)協(xié)議規(guī)定，雙方如有分歧，可在雙邊評估和爭端解決安排框架下解決，或者請IMF在其職責范圍內(nèi)協(xié)助解決，除非一方退出協(xié)議安排。

不確定性是最大的確定性。我們?nèi)孕枰獢M定應對預案，在外匯市場出現(xiàn)順周期苗頭時，實施必要的宏觀審慎管理，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。