關于片區(qū)綜合開發(fā)類項目實務難點及對策的思考

石磊

（中交一公局第九工程有限公司，北京 100000）

與單體項目相比，片區(qū)綜合開發(fā)類項目在投資成本和投資回報方面發(fā)生了重大變化。因此，PPP模式能夠進行良好單體項目建設，卻難以完成片區(qū)綜合開發(fā)類項目。無論是政府資本還是社會資本方，在片區(qū)綜合開發(fā)類項目進行投資時都有許多不可控制的因素，并且不能在所有實際活動中保證風險規(guī)避。因此，在片區(qū)綜合開發(fā)類項目的建設過程中，多采用ABO模式，但也存在著很多問題，必須進行全面的改進，并從根本上解決相關問題。隨著片區(qū)綜合開發(fā)類項目最近在全國范圍內得到推廣，引起了社會資本方的廣泛關注和投資熱情。但與此同時，也看到片區(qū)綜合開發(fā)類項目的總體發(fā)展仍然存在各種問題，必須認真理順項目合作的范圍、選擇項目運作方式、選擇社會資本方和發(fā)展模式、項目運營和政府付費以及諸如績效評估和項目融資等實際問題，以促進片區(qū)綜合開發(fā)類項目的順利實施。

一、片區(qū)綜合開發(fā)類項目概述

片區(qū)綜合開發(fā)類項目一般是指在符合國家和地方規(guī)劃前提下，對某個區(qū)域進行整體新建、改造、運營等行為，通過土地征用及房屋拆遷、配套基礎設施和公共服務設施建設、片區(qū)整體運營，以此達到產業(yè)導入或增強城市承載能力及綜合服務能力，實現(xiàn)區(qū)域社會經濟效益最大化。主要是實現(xiàn)以下兩點平衡：一是實現(xiàn)區(qū)域總體平衡：在片區(qū)綜合開發(fā)中，對區(qū)域區(qū)內的基礎設施、公共服務設施的投資建設，并對這些公益性設施的運營，為產業(yè)導入、人口聚集、商業(yè)發(fā)展等建立堅實基礎，實現(xiàn)該區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。地方政府通過稅收、規(guī)費及土地收益使稅收增長，政府對片區(qū)綜合開發(fā)項目投資實現(xiàn)平衡。二是實現(xiàn)項目收益平衡片區(qū)開發(fā)中項目的收益性尤為重要，不能只做純公益性項目，那樣能會形成政府隱性債嫌疑。要投資建設，還必須有經營性和運營性收入，在片區(qū)項目收益不足的情況下，要做好項目前期謀劃包裝，通過經營性創(chuàng)造片區(qū)綜合項目的收益性。以實現(xiàn)項目業(yè)主、項目投資方、運營方、貸款方等投入收益的平衡。片區(qū)綜合開發(fā)特點主要如下：第一，項目范圍廣、綜合性強。涉及基礎設施和公共服務，還涉及商業(yè)項目。用地性質不同。第二，多數(shù)與舊城改造并行。

片區(qū)開發(fā)一方面改善居民居住環(huán)境，另一方面可以提升城市品質，城市發(fā)展升級，開拓產業(yè)，繁榮經濟。第三，子項目種類多樣，運作方式復雜。區(qū)開發(fā)項目的子項目多達十數(shù)個，涉及多個行業(yè)多個領域。第四，投資額大、周期長、融資要求高。需要分期開發(fā)，建設期比一般PPP項目長許多，融資能力要求高，一般只有央企或大型民企能承擔。第五，公益性項目和經營性項目打捆開發(fā)建設。

二、ABO模式概述

ABO模式：授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）。ABO模式首次是在 2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權經營協(xié)議》，提出ABO模式，即由市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責，京投公司按照授權負責整合各類市場主體資源。本項目采取ABO 模式實施，即市政府授權市國有企業(yè)作為項目實施主體。市國有企業(yè)通過公開招標的方式選定合作方，由中標合作方與市國有企業(yè)成立項目公司。項目公司負責本項目的投資、融資、建設、運營維護等具體工作。項目公司在完成合作內容后，由績效考核主體和市國有企業(yè)按績效考核核算，確定ABO 服務費；將本項目規(guī)劃區(qū)域內用地納入土地出讓計劃，土地收益進入政府性基金預算收入，按照國家及地方政策規(guī)定計提基金后地方留成部分，以政府性基金預算相應支出科目每年列支，作為ABO 服務費撥付給市國有企業(yè)。但是ABO模式存在如下問題：（一）未通過競爭性采購程序風險。《政府采購法》和《政府采購實施條例》都要求確定供應商（ABO模式下項目業(yè)主）應通過招標、競爭性談判等競爭性采購方式。尋求地方性政策對合規(guī)性風險會有所降低，必要時采用競爭性程序。（二）ABO模式下，盡量做到使政府支出責任合規(guī)，建設期盡量不補或少補，在運營維護期按逐年支付服務費。為避免形成債務，在納入預算管理前提下，要建立績效考核機制，以定時不定量，免得構成固化支出責任。（三）ABO項目盡量選擇具有準經營性或收益性較好項目，降低經營收入財政補貼缺口，以此緩釋隱性債務可能。若ABO模式下，做純公益性項目，企業(yè)為項目融資就可能形成政府債務。（四）社會資本方盡量選擇不再承擔政府融資職能轉型后城投，或屬地國有企業(yè)，實現(xiàn)市場化運營，自負盈虧，且業(yè)務多樣化，自主可定價收入占其收入比重最好超過50%。這些企業(yè)可充分利用好國家支持轉型后城投合規(guī)承接政府公益類項目政策。

三、關于片區(qū)綜合開發(fā)類項目實務難點及對策的思考

（一）項目本身和有關政策造成的實務難點和對策思考

1．由溢價分成引起的實務難點：在目前的片區(qū)綜合開發(fā)類項目建設中，大多數(shù)與土地有關，因此相關的土地資源也是造成各種實務難點的主要原因。首先，溢價分成協(xié)議違反了土地轉讓規(guī)則，收支均受到政策影響。在當前的建設項目中，企業(yè)具有相應的土地出讓分成，這也是最重要的方法之一。例如，在某個地區(qū)建設片區(qū)綜合開發(fā)類項目時，政企之間的有效合作可以提供全面改進和發(fā)展相應項目的機會。但是，土地引起的相應資本變化將被用作重要的社會成本投入。政企之間相互合作的主要目標是增加社會的收益，但是如果土地上有溢價，將影響相關交易并違反法律和法規(guī)的規(guī)定，受到政策的限制。

2．對策思考：針對出現(xiàn)的相關問題，主要解決方案是嚴格按照收支兩條線合作。所有土地的流轉必須嚴格按照有關規(guī)定進行，政府必須按照有關規(guī)定進行有關工作，劃分社會資本方，并使社會資本方根據(jù)績效評估獲得適當?shù)姆召M，嚴格遵守相關政策和法規(guī)，并對依法必須包括在預算中的公共支出負責。

（二）土地資源補償造成的實務難點和對策思考

1．實務難點的原因：關于土地資源補償?shù)膮f(xié)議存在更多的實務難點，即無法開展業(yè)務和違反土地使用規(guī)則。例如，在不同地區(qū)實施片區(qū)綜合開發(fā)類項目的過程中，地方當局為減輕政府在財政支付方面的壓力，允許企業(yè)以優(yōu)惠條件和低成本首先獲得土地，從而補充社會企業(yè)的資源。但是，根據(jù)有關土地出讓規(guī)定，經營性土地補償直接提供社會企業(yè)以補償資源，涉嫌違反招標、拍賣、掛牌制度，對相關招標產生嚴重影響。這些實際操作違反了土地管理法。而對資本來說，很難控制該類問題。如果以上操作出現(xiàn)隨之而來的問題，將對社會企業(yè)產生嚴重影響，并給項目帶來問題。

2．對策思考：為了應對此類片區(qū)綜合開發(fā)類項目開發(fā)中的問題，政府對社會企業(yè)進行補償均不符合規(guī)定。因此，在項目的建設過程中，必須合理合法地獲得土地資源，以防止出現(xiàn)此類問題。如果不按照相關規(guī)定完成工作，則會出現(xiàn)資源補償無法落地的問題，還將導致風險問題。因此，政府部門的合理資源交換極大地有助于推動項目的發(fā)展。

（三）合作項目的收入作為資源交換的實務難點和對策思考

1．實務難點的原因：在政企合作的過程中，政府資金相對有限，因此更喜歡使用合作項目的收入作為資源交換家向企業(yè)支付的資金。但是，由于不確定性，政府將面臨債務風險。在相關合作過程中，一些企業(yè)選擇接受政府付款方式以完成與政府的相關合作。但是，就政府相關政策而言，它違反了相關規(guī)則，第一，政府的各項受益分為收入和支出兩條線。也就是說，無論采取何種形式的合作，所獲得的收入都必須進行入賬記錄，然后再作為整體進行分配，而政府無權有效地支付該項收入，這剝奪了政府這樣做的權利，并且不能保證資本收入。第二，在項目合作過程中，由于資金量大，企業(yè)的單一負擔會產生更大的壓力，這將影響企業(yè)的進一步生產建設，影響企業(yè)的發(fā)展。第三，項目合作過程中，如果收支不均，嚴重影響后續(xù)收支，給項目帶來問題。

2．對策思考：為了解決這個問題，可以開發(fā)一種新的項目管理方法，并減少政府付款的資金來源時的不確定性風險。首先，有必要合理規(guī)劃項目的投資順序，在合作期間，確保政府能夠連續(xù)地進行財政支出。其次，必須嚴格遵守預算支出規(guī)定，政府必須合理地管理收支。最后，要使業(yè)務項目的不斷擴展和發(fā)展，建立更多的子企業(yè)，減少地方財政對支付的依賴，并確保政府的預算收入。

（四）政企之間合同執(zhí)行不力造成的實務難點和對策思考

1．實務難點的原因：片區(qū)綜合開發(fā)類項目涉及政企之間的有效合作。在此過程中，政府主要為資源方，而企業(yè)主要是資金方。在當前的開發(fā)過程中，企業(yè)資金不足會導致該項目出現(xiàn)問題。作為片區(qū)綜合開發(fā)類項目，由于資金需求巨大，更多企業(yè)選擇融資來完成建設。但是，在實際的開發(fā)過程中，融資必須得到政府的批準，未得到許可的企業(yè)無權有效地為該項目融資，并且由于該項目本身具有一定的局限性，因此融資之后收入環(huán)比將大大減少。這些減少的資金將影響投資成本和成本回收。

2．對策思考：首先，可以根據(jù)法律法規(guī)允許的條件制定適當?shù)慕桓顥l件，以確保有效運用融資交割方式。其次，在合同執(zhí)行的整個生命周期中，對項目進行有效的劃分，并對風險進行分階段評估，尤其要注意項目能否在未來得到有效開發(fā)，收入來源是否穩(wěn)定。最后是在實施片區(qū)綜合開發(fā)類項目中靈活使用融資工具，從而可以低成本進行融資。

（五）政府預算支付能力有限的實務難點和對策思考

1．實務難點的原因：政府支付預算的能力不足，因此，一旦合同到期及達成節(jié)點后，政府將無法正確履行合同并及時付款。除了政府自身的因素外，對于片區(qū)綜合開發(fā)類項目，當項目收入和相關成本的金額，以及項目的結算支付無法達到預期時目標，政府無法履行付款的風險將大大增加，甚至存在違約的風險。

2．對策思考：首先，社會資本方在簽訂項目合同之前必須積極收集有關政府財務償付能力的相關數(shù)據(jù)，對政府的財務狀況進行全面評估，并合理預測其履行合同的能力；其次，社會資本方應敦促政府負擔的片區(qū)綜合開發(fā)類項目納入財政中長期財政規(guī)劃中，并將其納入財政預算中，以及提供適當?shù)木哂蟹杉s束力的證明文件；最后，當雙方達成協(xié)議的結算支付節(jié)點時，社會資本方必須立即敦促政府履行合同，以使整個項目的資本流形成閉環(huán)。

（六）社會資本方履行合同的能力不足的實務難點和對策思考

1．實務難點的原因：社會資本方沒有按照合同約定的績效評估標準履行合同義務。在片區(qū)綜合開發(fā)類項目中，由于項目企業(yè)的社會資本方不符合合同條款，因此無法滿足項目實施期間的績效考核要求，導致項目出現(xiàn)問題。

2．對策思考：首先是在政府采購程序中充分利用競爭機制，完善社會資本方選擇機制，并根據(jù)不同類型的項目確定具有投資和運營能力的合適投資者。其次，政府應建立可行的績效評估體系，并定期嚴格按照績效標準量化社會資本方的績效。第三，對于不符合評估標準的子項目，政府可要求在指定的時間范圍內進行整改。如果無法在規(guī)定的時間內完成整改，則政府可以考慮接管或干預該項目，并且在必要時可以考慮盡快終止對該項目的合作，并重新評估該項目；第四，在招標階段，有必要事先建立必要的履約保函及清退機制。

四、結束語

在發(fā)展片區(qū)綜合開發(fā)類項目的過程中，有許多影響因素，項目主要由政企合作完成，最重要的影響是政企合作過程中，同時對相關的政府政策缺乏了解，最終導致無法按時履行合同。因此，在項目實施期間，當政府或企業(yè)發(fā)現(xiàn)該項目難以實施或日后存在嚴重風險時，政府和企業(yè)必須通過友好協(xié)商解決爭端。當確實不可能達成共識時，雙方可以通過友好談判來終止合同，盡量避免通過仲裁或法律程序解決問題。