農村集體土地建公租房法律問題探究

藺 妍 范 碩

一、農村集體土地建公租房的概念

公租房是指限定建設標準和租金水平，而向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中低偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員出租的保障性住房。其主要目的是為了解決新就業(yè)職工等夾心層的中低收入群體解決住房困難，其房屋產權由政府或者公共機構所有。公租房主要建設在城市，但隨著城市土地利用率提升，且城市還有經濟適用房形式的保障性住房，使得各地開始了農村集體土地上建公租房的嘗試。所謂農村集體土地公租房是指在農村集體土地上（主要指農村集體建設用地），由集體或者政府主導出資修建，面向在城鎮(zhèn)內無力解決住房問題的中低偏下收入者、住房困難群體的臨時性出租房。

雖然二者都是以租賃的方式進行運營，但仍存明顯差異：其一，二者依托的土地性質不同：公租房依托以劃撥的方式取得的城市建設用地，屬于國家所有，而集體土地公租房依托農村集體土地，即集體建設用地，屬于集體所有；其二，二者的法律關系主體不同：公租房的出租方是政府，承租方是城鎮(zhèn)中低偏下收人等人群，集體土地公租房，涉及政府、集體經濟組織和租戶三方主體，法律關系相對復雜；其三，二者實踐中的表現形式不同：公租房是由政府主導或者委托其他公益組織提供住房并用于租賃，一般是微利或者保本以維持公租房的社會保障功能。而集體土地公租房則有兩種形式，一種是由集體主導的，集體經濟組織負責融資建設以及對外出租等后續(xù)問題，政府則對租金的標準等進行規(guī)范。另一種是對于那些無力進行融資的集體經濟組織，由政府進行融資建設以及對外出租等工作，集體經濟組織則收取租金。

農村集體土地建公租房的政策于2012年1月7日由國土資源部正式披露：對于商品住房價格較高、建設用地短缺的直轄市和少數省會城市，由省級人民政府審核同意并報國土資源部批準。

二、農村集體土地建公租房存在的法律問題

農村集體土地建公租房，在北京、上海等城市試行以來，出現了許多源于法律制度本身的問題，主要表現為：

（一）政策與法律的沖突

我國《土地管理法》第43條第一款規(guī)定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依照法定程序申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅的經依法批準可以使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準的除外。據此，法律規(guī)定的集體建設用地包括了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)村公益性用地，建設用途十分狹窄。公租房對政府來說是一種公益事業(yè)，但對農村集體組織則不符合法律的規(guī)定。另外根據《土地管理法》第63條的規(guī)定，農村集體所有的土地使用權不得轉讓、出讓以及出租用于非農建設，政府進行公租房建設無疑也違背了此項法律規(guī)定。這一合法性前提的缺失是這一政策推行的最大障礙。

（二）政府與集體經濟組織的利益失衡

集體提供建設用地的目的在于實現其財產權益，壯大集體經濟。因此，集體更希望該模式能與市場接軌；而政府則希望借此模式擴大保障性房屋的房源，因而必然會導致政府為確保公租房性質而對集體經濟組織與承租人之間的租賃關系進行諸多管制。集體經濟組織對公租房政策的理解程度，可能會引發(fā)與政府之間的矛盾沖突。在利益失衡時，政府也存在利用其公權力抑制甚至侵害集體權利的可能。政府與集體經濟組織兩類主體在效益和公平上建立何種規(guī)則，以實現價值平衡是一大難題。

（三）公租房建設融資的法律障礙

農村集體土地建公租房的主體如果是集體經濟組織，房屋產權屬于農村集體，不能轉讓，不能改變性質，有的農村集體有地無本，無力完成公租房的開發(fā)需要融資，目前的融資渠道有兩種，一種是村集體組織自籌，另一種是與其他單位合作，以土地入股經營或合作的方式經營。前一種對于一個農村集體來說不會出現經營上的矛盾與糾紛。而后一種方式，在與其他單位合作開發(fā)時，集體土地上建公租房利潤非常小，著眼于長期的收益，如何吸引投資企業(yè)，能否獲得合作方的資金，是集體經濟組織建設公租房的主要瓶頸。

（四）農民利益的保障缺失

公租房建設中還存在集體組織成員即農民利益難以協調的問題。現實中，農民集體內部的利益轉換機制尚未有效的建立起來，集體內部的收益分配，多數的地方性法規(guī)都未作規(guī)定。一方面，集體內部缺乏有效監(jiān)督，少數人把持集體利益，阻礙向成員轉換；另一方面，集體外部易受公權力干擾，集體意志的形成缺乏自主性。集體土地公租房的收益，尚未形成有效的集體成員分配機制，可能會引發(fā)集體組織內部矛盾。

三、農村集體土地建公租房法律問題的解決對策

（一）放開對集體建設用地使用權的限制

目前我國法律對集體建設用地使用權的限制主要集中在用途以及流轉方式上?，F實中，各地政府為了增加財政收入，把征地目的擴大化，把公共利益的外延擴展到所有經濟建設，從而頻繁使用征收手段。為了解決集體土地建公租房政策與現行法律的沖突，需要盡可能放開對集體建設用地使用權的限制，這需要適當修訂現行法律對集體建設用地使用權的規(guī)定，有條件的賦予農村集體土地與國有土地平等的權利，如在這種公益事業(yè)用地上，適當擴大“公益”的界定范圍，滿足公租房等保障體系建設需要。

（二）規(guī)范集體土地公租房建設和租賃程序

要進入集體土地建公租房的市場，需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃及試點政策等為指導，嚴格界定建設主體、用地性質、用地方式，科學確定建設用地指標，依法辦理審批手續(xù)，依法規(guī)范建設程序。集體經濟組織需要尊重農民均分利，充分聽取群眾意見，并由村民共同制定長遠計劃。同時村集體公開招標建設過程，制定相關的操作規(guī)程，讓民眾擁有充分的知情權、參與權。集體土地公租房收益由全體村民共享，保證分配的透明度，提高集體經濟組織在公租房建設上的自我監(jiān)管、自我運行能力。集體土地公租房建成之后只得出租，不得出售或變相出售，嚴格禁止一次租30年或50年，有效地杜絕以長期出租而變相售房的行為。

（三）加強融資及收益管理

在拓寬融資渠道方面，政府需要完善相關政策，進行綜合統(tǒng)籌。在符合集體土地建公租房條件的地區(qū)，若集體經濟組織存在融資困難、管理經驗不足的問題，可由政府統(tǒng)一租賃方式進行建設。政府也可以通過與農村集體組織簽訂協議，引導村集體規(guī)范公租房的建設。這樣，不僅解決了資金短缺問題，而且提升了集體經濟組織經營管理公租房的能力。

（四）建立內部和外部利益分配機制

建立政府和集體經濟組織的利益分配機制有利于協調公益和私利的沖突。具體而言，政府是集體經濟主導型公租房的管理者而不是非權利主體，不能憑借公權力參與公租房的利益分配；在政府主導型的公租房建設中，政府對于分配的條件、方式、比例、用途應該予以明確限制，公權力被無限的放大私權利縮水。同時還應該規(guī)定，公權力獲得的收益應做到?？顚Ｓ糜诟纳粕鐣Ｕ象w系上，從根本上確保收益用途的公益性。針對集體土地建公租房存在的內部利益問題，要建立內部收益分配機制有效保障農民個體利益。

綜上，農村集體土地建公租房政策在我國的現實國情條件下雖然存在一定的問題，但如果有法律的保障和政策的扶持，就會大大減輕在解決城市低收入者住房問題時的負擔，推動經濟體制改革的全面深化和社會的和諧穩(wěn)定。