PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究
——以昆明市軌道交通五號線工程項目為例

鄺思賢

（云南省昆明市恒業(yè)文化旅游開發(fā)集團(tuán)，云南 昆明 675000）

1 概述

昆明市軌道交通五號線貫穿主城區(qū)的東北到西南方向，途經(jīng)五華區(qū)、盤龍區(qū)、西山、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，起點(diǎn)為世博園站，線路通過，終點(diǎn)為會展中心站，全長24.6km，設(shè)有車站21座。昆明市地鐵五號線工程投資估算總額為193.4億元。全程劃分為征地拆遷和工程建設(shè)兩個部分，征地拆遷部分是由縣區(qū)政府負(fù)責(zé)，約33.4億元工程建設(shè)；（PPP項目）總投資大約為160億元，由政府設(shè)立的5號線公司和社會資本按9.8%、90.2%投入?？偼顿Y的64%，政府機(jī)構(gòu)籌資10億元，社會資本方籌資92.4億元，合計102.4億元。剩余總投資的36%，約57.6億元，由五號線公司采用銀行貸款等方式籌集，并且項目公司予以償還。

2 昆明軌道交通五號線PPP融資存在的問題

1）法律制度不完善。中國引入PPP模式開始至今，多個中央部委單獨(dú)或聯(lián)合出臺了大量的部門規(guī)章促進(jìn)PPP模式的推廣。例如國務(wù)院發(fā)表的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)處理意見》，中央財政部發(fā)布《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》等等，這些部門規(guī)章在一定程度上保障了PPP的實(shí)施，但是，依舊缺乏專門法律的規(guī)范約束相關(guān)的行為，一旦合作引起糾紛，社會資本方就處于劣勢地位，難以保障其合法權(quán)益。

2）政策落實(shí)情況不理想。PPP實(shí)施以來，政府出臺了大量的政策給予支持，包括：加強(qiáng)PPP領(lǐng)域立法研究推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、國家發(fā)改委中國證監(jiān)會關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化及產(chǎn)業(yè)基金支持PPP項目等，實(shí)際操作中，各項金融政策的落實(shí)很不理想，渠道融資困難，阻礙項目的實(shí)施。

3）各方義務(wù)表述不清晰。PPP模式在昆明交通軌道五號線的實(shí)施過程中，政府方和社會資本方的義務(wù)表述較為籠統(tǒng)。在政府方面，政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，因特殊要求或法律變更導(dǎo)致特許經(jīng)營的公司成本增加時，應(yīng)該給予運(yùn)營公司合理補(bǔ)償，這沒有在相關(guān)合同條款中表明當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在特許社會資本方面，沒有表明當(dāng)社會資本方?jīng)]有履行相關(guān)義務(wù)時的處罰措施。

4）專業(yè)化程度不高。我國的PPP咨詢市場發(fā)展不完善，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，PPP項目方案在編制時，需要咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員富有經(jīng)驗和較高的知識水平，其包含金融、工程管理、會計和審計等復(fù)合型領(lǐng)域相互交織，PPP方案的編制專業(yè)水平不高，將會影響實(shí)施的整體效果。

5）民營企業(yè)參與不足。此次項目的社會資本方主要有中國鐵建股份有限公司和中鐵四院集團(tuán)投資有限公司，這兩個公司都是屬于國有企業(yè)。2016年2月，杭紹臺鐵路PPP方案的實(shí)施，民營資本絕對控股51%，這還是國內(nèi)高鐵的首次嘗試。事實(shí)上，吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域一直是政府既定的政策，但勇于嘗試客運(yùn)的企業(yè)寥寥無幾。

3 完善昆明軌道交通五號線PPP融資的建議

1）完善法律法規(guī)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。制定PPP相關(guān)法律，完成有法可依。建立健全的法律法規(guī)是項目成功運(yùn)行的重要保障。立法進(jìn)行時，要注意政府的相關(guān)行為和PPP的法律屬性，關(guān)注PPP融資的法律適應(yīng)性和法律規(guī)范的全面性。PPP的立法過程中，要明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督事項，完善自身監(jiān)管和社會監(jiān)管法律的統(tǒng)一，實(shí)行有法可依，有法必依。

2）落實(shí)政策，推進(jìn)項目實(shí)施。高度重視、認(rèn)真貫徹中央出臺的有關(guān)PPP的政策，健全行政機(jī)構(gòu)，深入研究政策，吃透政策，推進(jìn)PPP項目的有序進(jìn)行。依托績效監(jiān)督行政部門，依法開展政策影響評價、政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理，落實(shí)政策執(zhí)行目標(biāo)責(zé)任制，對于違背政策的行為，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，實(shí)行政策執(zhí)行的定量考核制度，以量化的評價指標(biāo)體系激勵各方積極做好政策落實(shí)的工作。

3）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，明確部門職責(zé)。PPP項目的開展活動，主要由國家發(fā)展改革委和國家財政部門相互交織實(shí)行的。發(fā)改委應(yīng)成立專門的部門負(fù)責(zé)PPP的政策制定與實(shí)行，并與財務(wù)部相互合作，統(tǒng)一劃分各部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)前進(jìn)。

4）加強(qiáng)專業(yè)化水平，完善咨詢市場。PPP項目的實(shí)施需要工程、財務(wù)、法律等方面的復(fù)合型人才的參與，加強(qiáng)專業(yè)化機(jī)構(gòu)的建設(shè)。實(shí)行高校、科研機(jī)構(gòu)的合作參與，促進(jìn)咨詢市場形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人才的培養(yǎng)，鼓勵機(jī)構(gòu)發(fā)掘人才，吸引高端人才進(jìn)入PPP領(lǐng)域，同時強(qiáng)化內(nèi)部建設(shè)與監(jiān)督，勇于承擔(dān)責(zé)任。

5）擴(kuò)大民營企業(yè)參與，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該減少政策、法律、金額方面的阻礙，實(shí)行政策創(chuàng)新，鼓勵民營企業(yè)積極投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域中來。民營企業(yè)的加入，可以調(diào)動民間的閑散資金，提交經(jīng)濟(jì)效率的運(yùn)行，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會效益的提升。政府應(yīng)該采取積極措施，為民營企業(yè)的參與提高有利條件。

4 結(jié)語

通過對PPP模式在昆明交通軌道五號線項目的應(yīng)用研究中發(fā)現(xiàn)，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式具有實(shí)踐性和合理性。